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COMENTARIOS A LA SENTENCIA DE LA A.P. DE ALICANTE

 DE 28 DE DICIEMBRE DE 2009

(Recaudador municipal embarga bienes sitos fuera de su territorio)

Juan Carlos Antelo Martínez     

 

        Esta Sentencia, revoca la Resolución de la DGRN de fecha 1/09/2008, que había considerado que el Recaudador Municipal no podía embargar Inmuebles situados fuera de su Término Municipal, (según el art.8.3 del R.D. Legislativo 2/2004, que aprueba el  TRLHL), y lo hace basándose en la Naturaleza Jurídica del embargo y en el carácter no constitutivo de la anotación preventiva del mismo.

             -No obstante, a mi juicio, es necesario distinguir dos cuestiones:

                1.- La de la Naturaleza Jurídica del embargo, y su Anotación Preventiva en el Registro de la Propiedad.

                2.- La del Órgano Competente para dictar el Mandamiento de embargo, y solicitar su Anotación Preventiva en el Registro de la Propiedad.

            ·En cuanto a la primera cuestión, creo que está en lo cierto la citada Sentencia, al afirmar que el embargo existe jurídicamente, desde que la Autoridad Judicial lo decreta, mientras que su Anotación Preventiva en el Registro de la Propiedad no puede condicionar su existencia, ni tiene un carácter constitutivo, sino que se trata de una medida de garantía o publicidad de la traba, como se deduce del art. 587 LEC(sin perjuicio de destacar, como veremos, que no sólo la Autoridad Judicial es competente para dictar Mandamiento de Embargo sobre bienes inmuebles y solicitar su Anotación en el RP, sino que también lo será ,en determinados supuestos, las Administraciones Publicas)

         Pero en cualquier caso, no es esta la cuestión que se discute en la calificación, sino que lo que se debate  es si un Ayuntamiento tiene competencia para realizar actuaciones de Recaudación Ejecutiva, y en consecuencia para trabar Embargo directamente sobre bienes situados fuera de su Término Municipal, puesto que en virtud del art. 99 del RH, la competencia del Órgano Administrativo que expide el Documento, ha de ser objeto de Calificación Registral.

           ·En relación a la segunda, conviene realizar una serie de matizaciones:

            - Las Leyes, atribuyen a las Administraciones Públicas, una serie de Potestades y Prerrogativas para la consecución de los fines de Interés General que tienen encomendados

            - Una de estas prerrogativas, viene constituida por el llamado “Principio de Autotutela” en relación a los Actos Administrativos por ella dictados, que a su vez, tiene dos manifestaciones:

                        1.- Autotutela Declarativa (art. 57 Ley 30/92 de RJ y PAC) “Los Actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”

                        2.- Autotutela Ejecutiva (arts. 94 y 95) Los Actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, serán inmediatamente ejecutivos, previo apercibimiento, salvo en los casos en que se suspenda su ejecución, según el art.111, se necesite aprobación superior, o la intervención de los Tribunales.

                        A la vista de cuanto antecede, podemos decir, que los Actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo, se presumen válidos y eficaces y serán ejecutivos (salvo casos excepcionales), SIN NECESIDAD  de que aquéllas tengan que obtener (como ocurre en el ámbito civil) una Sentencia Declarativa o Ejecutiva; pero sin perjuicio de que dichos Actos Administrativos puedan ser objeto de Recurso Jurisdiccional Contencioso- Administrativo, por parte de los interesados, instando su anulación.

           -La ejecución forzosa de los actos administrativos, se llevará  a efecto a traves de los medios previstos en el art. 96 de la Ley 30/1992:

            a)      Apremio sobre el Patrimonio

            b)     Ejecución Subsidiaria

            c)      Multa coercitiva

            d)     Compulsión sobre las personas                                                         

        -El que ahora nos interesa, es el de Apremio sobre el Patrimonio, al que se refiere el art. 97 de la Ley antes citada, que dice: “Si en virtud de Acto Administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida, se seguirá el Procedimiento previsto en las normas reguladoras del Procedimiento Recaudatorio en vía ejecutiva

            ·Este Procedimiento, no es otro que el Procedimiento Administrativo de Apremio, regulado en los art. 163 y ss. de la Ley 58/2003 General Tributaria (LGT) y los art. 70 y ss. del R.D. 939/2005 del Reglamento General de Recaudación (RGR), que es el Instrumento de que disponen las Administraciones Públicas para el cobro de los créditos de derecho público a su favor, consistentes en cantidades Vencidas, Líquidas y Exigibles, o lo que es lo mismo, un Procedimiento de Ejecución Forzosa, a través del cual una Administración Pública, con base en un título ejecutivo por ella dictado, procede a su realización efectiva , mediante la Ejecución individualizada sobre el patrimonio del deudor, de un crédito de derecho público, que puede consistir en créditos:

            a)      De Naturaleza Tributaria : Impuestos, Tasas, o Contribuciones Especiales

            b)      De Naturaleza no Tributaria : Precios Públicos,  Multas o Sanciones impuestas por una Administración Pública (entre otros)

        ·Del Procedimiento de apremio, se destaca lo siguiente:

           - Se inicia mediante Providencia de Apremio, que se notificará al obligado, y se le requerirá para que efectúe el pago de la deuda.

        -    La Providencia de Apremio tendrá la misma fuerza Ejecutiva que la Sentencia judicial para proceder contra los bienes y derechos del obligado

        -      Si el obligado no efectúa el pago dentro del plazo legal, se procederá al embargo de sus bienes, advirtiéndose así en la Providencia de Apremio.

        -         Si los bienes embargados fueran inscribibles en el Registro de la Propiedad, la Administración tendrá derecho a que se practique ANOTACION PREVENTIVA en el Registro correspondiente. A tal efecto, el Órgano administrativo competente expedirá MANDAMIENTO (con el mismo valor que si se tratara de Mandamiento Judicial de Embargo)

       -En el ámbito de la Administración Local (que es el que ahora nos interesa), hay que destacar, que resulta plenamente aplicable la citada LGT, pues su art.1 extiende su ámbito de aplicación a todas las Administraciones Públicas, y por tanto también a los Entes que integran la Administración Local (Municipios, Provincias, Islas e incluso Entes de ámbito Supramunicipal, como Comarcas, Áreas Metropolitanas, o Mancomunidades de Municipios),  a los que se refiere el art. 3 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local (LBRL).

        ·El Órgano Competente para dictar Providencia de Apremio  en el ámbito de la Administración Local, es el  TESORERO (ex art. 5.3.c. del R.D.1174/1987, de Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de carácter Nacional)

        ·Y según el Art.8.3 TRLHL “Las actuaciones en materia de Inspección o Recaudación Ejecutiva, que hayan de efectuarse fuera del territorio de la respectiva Entidad Local, en relación con ingresos de Derecho Público propios de ésta, serán practicados por los Órganos Competentes de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando deban realizarse en el ámbito territorial de ésta, y por los Órganos Competentes del Estado, en otro caso, previa solicitud del Presidente de la Corporación.”

         Por lo tanto, las Entidades Locales, tienen plena Competencia para dictar el Acto Administrativo mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible a su favor, cuando sea cierta su cuantía y la persona del obligado, y también para su recaudación en período Voluntario o Ejecutivo, dictando a tal efecto la correspondiente Providencia de Apremio, (por parte del Jefe de los Servicios de Recaudación o Tesorería). Pero no para realizar Actuaciones de Recaudación Ejecutiva sobre bienes inmuebles situados fuera de su Término Municipal; es decir, para trabar Embargo sobre dichos bienes, expedir mandamiento  solicitando su Inscripción, y posteriormente Autorizar la Subasta de los Bienes Embargados. Postura que me parece más coherente y acertada, a la par que conforme con el propio art. 12 LBRL, en el que se establece que el Ayuntamiento ejerce sus Competencias exclusivamente dentro de su territorio  o Término Municipal,(entre ellas las competencias en materia de Inspección o Recaudación Ejecutiva, y dentro de esta última, tanto el acto material o sustantivo de Trabar Embargo, como los subsiguientes relativos a su Publicidad en el RP y a la autorización de la Subasta pública de los Bienes Embargados), puesto que no tiene mucho sentido que la competencia para embargar bienes inmuebles situados fuera del territorio de la respectiva Entidad Local, resida en la Comunidad  Autónoma o en el Estado (según los casos), y la competencia para solicitar la Anotación Preventiva de embargo, resida en la Entidad Local acreedora, pudiendo dar lugar a una demora en la Publicidad Registral del embargo que pueda provocar la aparición de terceros adquirentes de los bienes embargados, protegidos por el Principio de Fe Pública Registral (art. 34 LH)

         -Finalmente, no quisiera concluir estas notas, sin realizar un comentario relativo a la extensión de la Calificación Registral en relación con los Documentos Administrativos, y su posibilidad de impugnación ante los Órganos Jurisdiccionales.

         Como es bien sabido, según el art. 99RH “La calificación Registral de Documentos Administrativos, se extenderá, en todo caso, a la Competencia del Órgano, a la Congruencia de la resolución con la clase de procedimiento o expediente seguido, a las Formalidades extrínsecas del documento presentado, a los Trámites e Incidencias esenciales del procedimiento, a la Relación de éste con el titular registral, y los Obstáculos que surjan del Registro”, y según el art. 328 LH “Las Calificaciones Negativas del Registrador, y en su caso, las Resoluciones expresas o presuntas de la DGRN, en materia del Recurso contra la Calificación de los Registradores, son Recurribles ante los Órganos de la Jurisdicción Civil, siendo de aplicación las normas del Juicio Verbal”.

       ·Por tanto, los Órganos del Orden Jurisdiccional Civil, serán los competentes para conocer de los Recursos interpuestos contra las Calificaciones Negativas de los Registradores, y en su caso, de las Resoluciones de la DGRN en materia de Recurso contra la Calificación, y ello con independencia de que el Título presentado a Inscripción, sea un Documento Notarial, Judicial o Administrativo.

       -En relación a los Documentos Administrativos (que son los que ahora nos interesan), a mi modo de ver, debería relevarse al Orden Jurisdiccional Civil del conocimiento de este tipo Recursos (en los casos que veremos), y atribuir esta función al Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo (especialista por razón de la materia). Sobre todo cuando la calificación negativa del Registrador se base en la Incompetencia del órgano administrativo, la Incongruencia de la resolución con la clase de procedimiento o expediente seguido, en la Inobservancia de las formalidades extrínsecas del documento presentado, o de los trámites e incidencias esenciales del procedimiento, puesto que en todos estos casos, el Registrador deberá fundar su Calificación Negativa, en la Infracción de Normas Jurídicas de Derecho Administrativo, cada día más numerosas y dispersas en un Estado complejo como el nuestro.

       ·A título de ejemplo y sin carácter taxativo, el Registrador deberá examinar la legalidad de los Documentos Administrativos en relación con las circunstancias previstas en el art. 99 del RH, entre otros, en los siguientes supuestos:

 

EN MATERIA DE BIENES (Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas)

a)      Transacción y sometimiento a arbitraje sobre bienes y derechos patrimoniales del Estado (art. 31)

b)     Deslindes Administrativos (art. 50 y ss. y los concordantes de las Leyes reguladoras de los Dominios Públicos Especiales (art.11 y ss. de la Ley de Costas y 21 de la Ley de Montes)

c)      Concesiones Demaniales  por utilización privativa del Dominio Público (art. 93 y ss. y los concordantes de la Leyes reguladoras de los Dominios Públicos Especiales,  de Aguas, Minas, Costas, etc.)

d)     Reservas Demaniales (art.104)

e)     Adquisición y Enajenación de bienes o derechos patrimoniales (art. 115 y ss.) en los que se determina el Órgano competente y el Procedimiento de adquisición y enajenación ,que podrá ser (según los casos) el de Concurso, Subasta Pública, Adjudicación Directa,(este último solo en los casos previstos en el art. 137.4)

f)       Permutas de Bienes y Derechos (art.153 y ss.) y Cesiones Gratuitas de los mismos.                   

 

EN MATERIA DE CONTRATOS (Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público), especialmente en los Contratos de Obras, Concesión de Obra Pública, Gestión de Servicio Público o de Colaboración entre el Sector Público y el Sector Privado, por su posible relación con Bienes Inmuebles o Derechos Reales Inscritos o Inscribibles en el RP.

   En estos casos, el Registrador deberá examinar principalmente:

a)      La Competencia del órgano de Contratación (art. 40 y D. Adicional 2ª para los E. Locales, con posibilidad de Delegación de Competencias, según la D.A. 13ª de la LOFAGE, art. 21,22 y 127 LBRL y las normas de las respectivas CCAA).

b)     La Adecuación del Procedimiento de Contratación elegido para la selección del Contratista (art. 141 y ss.), que podrá ser: Procedimiento Abierto, Restringido, Negociado (con o sin publicidad), o de Dialogo competitivo.

c)      La observancia de las formalidades extrínsecas  del Documento Administrativo presentado (en el art. 26, se determina el Contenido Mínimo del Documento Contractual). 

 

EN MATERIA DE URBANISMO (Real Decreto Legislativo 2/2008, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo, y RD. 1093/1997 sobre Inscripción en el RP de Actos de Naturaleza Urbanística)

a)      Actos Firmes de Aprobación de Expedientes de Ejecución del Planeamiento (Ej: Aprobación definitiva de Proyectos de Reparcelación  o de Compensación, art. 6 RD. 1997

b)     Actos de Transferencia de Aprovechamientos Urbanísticos  por la Administración, y ,la Inscripción de las Fincas y de su Aprovechamiento, que sean objeto de ocupación directa por la Administración actuante por estar destinadas por el planeamiento a sistemas generales, o a usos dotacionales de carácter Local (art. 41 y 42 RD. 1997)

c)      Inscripción de Cesiones Obligatorias de Terrenos, a favor de la Administración actuante (art. 29 y ss.)

d)     Incoación de Expedientes que tengan por objeto la Disciplina Urbanística, el Apremio Administrativo para garantizar el cumplimiento de sanciones impuestas, o la Declaración de incumplimiento del deber de urbanizar o edificar.   

    En estos casos, el Registrador deberá comprobar, entre otras cuestiones:

a)       La Competencia del Órgano administrativo que expida la Certificación Administrativa que sirva de Título Inscribible.

b)     Las Formalidades extrínsecas del mismo(art.2 RD.1997)

c)      Los Trámites e incidencias fundamentales del procedimiento.                          

 

EN MATERIA DE CONCENTARCIÓN PARCELARIA (Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973, y en su caso, las Leyes Autonómicas sobre Concentración Parcelaria)

-Sin embargo, y para concluir, considero que cuando la Calificación Negativa del Registrador (y en su caso las Resoluciones expresas o presuntas de la DGRN en materia de Recurso contra la Calificación) se base en la Inobservancia de Trámites o incidencias esenciales del Procedimiento, en su relación con el Título Registral, o en obstáculos que surjan del Registro, deberán seguir siendo recurribles ante los Órganos del Orden Jurisdiccional Civil, ya que en estos supuestos, el Registrador, y en su caso la DGRN deberán fundar su Calificación Negativa o la Resolución del Recurso en la Infracción  de Normas Jurídicas de Derecho Civil o de Derecho Inmobiliario Registral.

ENTRE OTROS:

a)      Suspensión de la Inscripción de una Certificación Administrativa de Dominio, cuando esté en contradicción con asientos no cancelados (art.206 LH, art.303 y ss. RH y su relación con art.37 Ley Patrimonio AAPP)

b)      Denegación de la Inscripción de Actos Firmes de aprobación de Procedimientos de Ejecución del Planeamiento por inobservancia de trámites esenciales  del Procedimiento, en relación con el Titular Registral, o por los obstáculos que surjan del Registro,(en los términos que establecen los art. 4 y ss. del RD. 1093/1997, sobre Inscripción en el RP de Actos de Naturaleza Urbanística).

 

JUAN CARLOS ANTELO MARTÍNEZ 

Nota: La R. 23 de abril de 2011 cambia de criterio, siguiendo al Tribunal Supremo.

 

Resolución de 1 de septiembre de 2008

ARTÍCULOS DOCTRINALES

  publicado el 1 de abril de 2010.

 

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