Legitimación procesal del Ministerio Fiscal en defensa de los consumidores

SOBRE LEGITIMACIÓN PROCESAL

DEL MINISTERIO FISCAL

EN DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES

 

Fernando Santos Urbaneja

Sección de Defensa de los Consumidores

Fiscalía Provincial de Córdoba

Mayo 2016

 

RESUMEN:

Actualmente la condición de “consumidor” lleva aparejada una nota de vulnerabilidad a la que nadie escapa.

Desde el año 2002 y de modo progresivo, la protección de los consumidores se ha incorporado a las funciones protectoras del Ministerio Fiscal como muestra las sucesivas reformas de los Arts. 11, 15-1, 519 y 11-5 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

A raíz de la crisis económica surgió un nuevo grupo vulnerable, la de los consumidores que suscribieron préstamos con garantía hipotecaria que no pudieron atender los pagos y han perdido o han estado en trance de perder sus viviendas, colocándoles en el umbral de la exclusión social o directamente inmersos en ella.

Por parte del Gobierno se promulgó legislación destinada a paliar esta penosa realidad y algunas Administraciones han creado oficinas con el mismo fin.

En Andalucía se puso en marcha el Plan Andaluz en Defensa de la Vivienda con creación de Oficinas en todas las provincias de la Comunidad.

Algunos Ayuntamientos y Diputaciones han seguido también esta vía.

Existe la posibilidad de colaboración/coordinación entre estas Oficinas y el Ministerio Fiscal a través de la comunicación a éste de los procesos en que estén implicados deudores hipotecarios sin recursos, al objeto de valorar la personación e intervención en los mismos.

La justificación de la intervención del Fiscal será aún mayor cuando se vean afectadas personas especialmente vulnerables por razón de edad (mayores, menores), discapacidad o trastorno mental.

La personación e intervención se realizaría en base a lo dispuesto en el Art. 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

 

PALABRAS CLAVE:

Consumidor – vulnerable – Ministerio Fiscal – Exclusión – Oficinas en Defensa de la Vivienda – Coordinación – Intervención en procesos.

 

ÍNDICE

A.- EVOLUCIÓN LEGISLATIVA.

B.- PRINCIPIO DE LEGITIMACIÓN GENERAL DEL MINISTERIO FISCAL EN CUALQUIER PROCESO QUE AFECTE A CONSUMIDORES.

C.- LEGITIMACIÓN ESPECIALMENTE INTENSA EN CASO DE DEFENSA DE CONSUMIDORES ESPECIALMENTE VULNERABLES.

D.- EXAMEN PARTICULAR DE LA LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN DEFENSA DE LOS DEUDORES HIPOTECARIOS SIN RECURSOS.

E.- LAS OFICINAS EN DEFENSA DE LA VIVIENDA.

F.- COORDINACIÓN CON EL MINISTERIO FISCAL.

G.- MODO DE INTERVENCIÓN: PERSONACIÓN EN BASE A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 13 DE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL.

H.- CONCLUSIONES

 

A.- EVOLUCIÓN LEGISLATIVA

1.- La Ley 39/2002 de 28 de Octubre, de transposición al ordenamiento jurídico español de diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios, añadió un apartado 4 al artículo 11 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que quedó redactado en los siguientes términos:

“Asimismo, el Ministerio Fiscal y las entidades habilitadas a las que se refiere el artículo 6.1.8º estarán legitimadas para el ejercicio de la acción de cesación para la defensa de los intereses colectivos y de los intereses difusos de los consumidores y usuarios”.

Esta reforma evidenció la intención del legislador de colocar al Ministerio Fiscal a la misma altura que otras instituciones y Asociaciones de Consumidores en la labor de defensa de los derechos e intereses de consumidores y usuarios.

2.- La Ley 29/2009, de 30 de diciembre, por la que se modificó el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios, introdujo un párrafo 2 en el apartado 1 del Art. 15 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que dice:

El Ministerio Fiscal será parte en estos procesos cuando el interés social lo justifique. El tribunal que conozca de alguno de estos procesos comunicará su iniciación al Ministerio Fiscal para que valore la posibilidad de su personación.

3.- La Disposición Final Tercera de la Ley 16/2011, de 24 de junio, de contratos de crédito al consumo adicionó al Art. 519 de la Ley de Enjuiciamiento Civil un último párrafo que proclama:

“El Ministerio Fiscal podrá instar la ejecución de la sentencia en beneficio de los consumidores y usuarios afectados”.

4.- La Disposición Adicional Segunda de la Ley 3/2014, de 27 de marzo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el R.D. Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre introdujo un número 5 en el artículo 11 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que dice:

“El Ministerio Fiscal estará legitimado para ejercitar cualquier acción en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios”

En suma:

La evolución legislativa no ha hecho sino consolidar y acrecentar la legitimación del Ministerio Fiscal en defensa de los consumidores conectando las obligaciones que para la institución dimanan de los Arts. 124 y 51 de la Constitución de 1978.

Art. 124-1 de la Constitución:

“El Ministerio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros órganos, tiene por misión promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley”

Art. 51-1 de la Constitución:

“Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”

 

B.- PRINCIPIO DE LEGITIMACIÓN GENERAL DEL MINISTERIO FISCAL EN CUALQUIER PROCESO QUE AFECTE A CONSUMIDORES.

Tras la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil e introducción de un 5º párrafo en su Artículo 11 la legitimación del Ministerio Fiscal en defensa de los consumidores no tiene más límite que la acreditación de la condición de “consumidor”.

Recordemos el tenor literal del precepto:

“El Ministerio Fiscal estará legitimado para ejercitar cualquier acción en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios”

 

C.- LEGITIMACIÓN ESPECIALMENTE INTENSA EN CASO DE DEFENSA DE CONSUMIDORES ESPECIALMENTE VULNERABLES

Resulta claro que cuando, más allá de la legitimación general contenida en el Art. 11-5 de la LEC, el consumidor suma a esta condición la de ser aún más vulnerable por razón de edad (menores, mayores), discapacidad, trastorno mental, etc…, la legitimación del Fiscal para intervenir aparece duplicada.

Ahora la justificación, además de en el Art. 124 y 51 de la Constitución, se encuentra en los Arts. 49 y 50 del mismo texto:

Art. 49 de la Constitución

Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos.

Art 50 de la Constitución

Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.

Alguna legislación autonómica, como la andaluza, ya puso de relieve el carácter especialmente vulnerables de las personas mayores “consumidoras” y en el Título X de la Ley 6/1999 de 7 de Julio de atención y protección a las personas mayores (BOJA nº 87 de 29 de Julio de 1999) en su Art. 48 dispone:

Art. 48 Protección de los derechos como consumidores

“Las Administraciones Públicas garantizarán el respeto de los derechos que corresponden a las personas mayores como consumidores y usuarios, especialmente en relación a ofertas comerciales dirigidas específicamente a este sector de la población”

 

D.- EXAMEN PARTICULAR DE LA LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN DEFENSA DE LOS DEUDORES HIPOTECARIOS SIN RECURSOS

La crisis económica ha tenido consecuencias devastadoras sobre un colectivo de consumidores, el formado por los que suscribieron en tiempos de bonanza económica préstamos con garantía hipotecaria que, como consecuencia de la crisis, no han podido pagar y se encuentran en situación de exclusión social.

La legislación hipotecaria española resultaba tan desequilibrada a favor del acreedor hipotecario que ha sido objeto de continuas críticas y advertencias por parte de los organismos competentes de la Unión Europea, así como por la Sentencias dictadas por su Tribunal de Justicia.

Para paliar en algún modo esta situación el Gobierno Español dictó:

1.- El RD-Ley 6/2012, de 9 de Marzo, de Medidas Urgentes de Protección de Deudores Hipotecarios sin Recursos

Señala su Exposición de Motivos:

“La puesta en marcha de los procesos de ejecución están determinando que un segmento de la población quede privado de su vivienda, y se enfrente a muy serios problemas para sus sustento en condiciones dignas. El Gobierno considera, por ello, que no puede demorarse más tiempo la adopción medidas que permitan aportar soluciones a esta situación socioeconómica en consonancia con el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, consagrado en el art. 47 de la Constitución Española, que ha de guiar la actuación de los poderes públicos de conformidad con el art. 53.3 de la misma. Así lo exige, igualmente, el mandato incluido en el art. 9.2 de la Norma Fundamental.”

2.– La ley 1/2013, de 14 Mayo, de Medidas para Reforzar la Protección a los Deudores Hipotecarios, Reestructuración de Deuda y Alquiler Social

Establece en su Exposición de Motivos:

“Es necesario profundizar en las líneas que se han ido desarrollando en los últimos tiempos, para perfeccionar y reforzar el marco de protección a los deudores que, a causa de tales circunstancias excepcionales, han visto alterada su situación económica o patrimonial y se han encontrado en una situación merecedora de protección”.

3.- Por último, el RD-Ley 1/2015, de 27 de Febrero, de Mecanismos de Segunda Oportunidad, Reducción de Carga Financiera y otras Medidas de Orden Social. Incluye dentro de los supuestos de especial vulnerabilidad al deudor mayor de 60 años, e introduce la eliminación de las denominadas cláusulas suelo a quien se encuentren en los supuestos de vulnerabilidad y circunstancias económicas del Art. 3 del RD-Ley 6/2012.

 

E.- LAS OFICINAS EN DEFENSA DE LA VIVIENDA.

Para hacer frente a esta realidad y paliar los grandes problemas sociales que se estaban generando algunas Administraciones han creado Oficinas de Defensa de la Vivienda.

En Andalucía se puso en marcha el Programa Andaluz en Defensa de la Vivienda,(PADV) mediante la Instrucción 1/2012, de 1 de octubre, de la Secretaría General de Vivienda, Rehabilitación y Arquitectura, organizándose como un  servicio público y gratuito, que a través de una red presencial de oficinas, localizadas en las Delegaciones Territoriales  de Fomento y Vivienda de las 8 provincias, presta apoyo y asesoramiento, fundamentalmente, a todos aquellos que se encuentren  con dificultades para hacer frente a su cuota hipotecaria, a fin de llegar a una solución consensuada o buscar alternativas y así evitar, en definitiva, el  procedimiento de ejecución hipotecaria con toda la carga emocional y de fracaso social que lleva aparejada. El Programa Andaluz en Defensa de la Vivienda (PADAV) realiza tres tipos de actuaciones: Prevención, intermediación y protección.

 

F.- COORDINACIÓN CON EL MINISTERIO FISCAL

Las Oficinas en Defensa de la Vivienda tienen conocimiento de los casos y de los procesos judiciales en curso.

En estos procesos los deudores se encuentran defendidos por Letrados, normalmente del turno de oficio, dado que los mismos cumplen los requisitos para obtener el beneficio de Justicia Gratuito.

En algunos Colegios de Abogados se han creado Secciones de Defensa de los Consumidores o de Deudores Hipotecarios.

Con independencia de la labor de los Letrados, sin duda la posición de los consumidores implicados en estos procesos se vería reforzada por la intervención del Ministerio Fiscal.

Se propone que, en aplicación del principio de actuación de los poderes públicos contenida en el Art. 51 de la Constitución, a efectos de lograr una protección eficaz de sus intereses, las Oficinas en Defensa de la Vivienda, comuniquen al Ministerio Fiscal los procesos de los que tengan conocimiento relativos a los deudores hipotecarios sin recursos, a efectos de que el Fiscal valore su intervención en función de que considere o no que la legalidad ha sido infringida.

En este caso la justificación de la intervención será aún mayor cuando el proceso afecte a personas mayores, con discapacidad o trastorno mental.

 

G.- MODO DE INTERVENCIÓN: PERSONACIÓN EN BASE A LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 13 DE LA LEY DE ENJUICIAMIENTO CIVIL.

La intervención (sobrevenida) se haría en base a lo establecido en el Art. 13-1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que dispone:

Artículo 13 Intervención de sujetos originariamente no demandantes ni demandados.

1. Mientras se encuentre pendiente un proceso, podrá ser admitido como demandante o demandado, quien acredite tener interés directo y legítimo en el resultado del pleito.

2. La solicitud de intervención no suspenderá el curso del procedimiento. El tribunal resolverá por medio de auto, previa audiencia de las partes personadas, en el plazo común de diez días.

3. Admitida la intervención, no se retrotraerán las actuaciones, pero el interviniente será considerado parte en el proceso a todos los efectos y podrá defender las pretensiones formuladas por su litisconsorte o las que el propio interviniente formule, si tuviere oportunidad procesal para ello, aunque su litisconsorte renuncie, se allane, desista o se aparte del procedimiento por cualquier otra causa.

También se permitirán al interviniente las alegaciones necesarias para su defensa, que no hubiere efectuado por corresponder a momentos procesales anteriores a su admisión en el proceso. De estas alegaciones el Secretario judicial dará traslado, en todo caso, a las demás partes, por plazo de cinco días.

El interviniente podrá, asimismo, utilizar los recursos que procedan contra las resoluciones que estime perjudiciales a su interés, aunque las consienta su litisconsorte.

 

H.- CONCLUSIONES

1.- La evolución legislativa no ha hecho sino consolidar y acrecentar la legitimación del Ministerio Fiscal en defensa de los consumidores conectando las obligaciones que para la institución dimanan de los Arts. 124 y 51 de la Constitución de 1978.

2.- Tras la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil e introducción de un 5º párrafo en su Artículo 11 la legitimación del Ministerio Fiscal en defensa de los consumidores no tiene más límite que la acreditación de la condición de “consumidor”

3.- Resulta claro que cuando, más allá de la legitimación general contenida en el Art. 11-5 de la LEC, el consumidor suma a esta condición la de ser aún más vulnerable por razón de edad (menores, mayores), discapacidad, trastorno mental, etc…, la legitimación del Fiscal para intervenir aparece duplicada.

Ahora la justificación, además de en el Art. 124 y 51 de la Constitución, se encuentra en los Arts. 49 y 50 del mismo texto.

4.- La crisis económica ha tenido consecuencias devastadoras sobre un colectivo de consumidores, el formado por los que suscribieron en tiempos de bonanza económica préstamos con garantía hipotecaria que, como consecuencia de la crisis, no han podido pagar y se encuentran en situación de exclusión social.

5.- Para hacer frente a esta realidad y paliar los grandes problemas sociales que se estaban generando algunas Administraciones han creado Oficinas de Defensa de la Vivienda.

En Andalucía se puso en marcha el PROGRAMA ANDALUZ EN DEFENSA DE LA VIVIENDA,(PADV) mediante la  Instrucción 1/2012, de 1 de octubre, de la Secretaría General de Vivienda, Rehabilitación y Arquitectura, organizándose como un  servicio público y gratuito, que a través de una red presencial de oficinas, localizadas en las Delegaciones Territoriales  de Fomento y Vivienda de las 8 provincias, presta apoyo y asesoramiento, fundamentalmente, a todos aquellos que se encuentren  con dificultades para hacer frente a su cuota hipotecaria, a fin de llegar a una solución consensuada o buscar alternativas y así evitar, en definitiva, el  procedimiento de ejecución hipotecaria con toda la carga emocional y de fracaso social que lleva aparejada. El Programa Andaluz en Defensa de la Vivienda (PADAV) realiza tres tipos de actuaciones: Prevención, intermediación y protección.

6.- Se propone que, en aplicación del principio de actuación de los poderes públicos contenida en el Art. 51 de la Constitución, a efectos de lograr una protección eficaz de sus intereses, las Oficinas en Defensa de la Vivienda, comuniquen al Ministerio Fiscal los procesos de los que tengan conocimiento relativos a los deudores hipotecarios sin recursos, a efectos de que el Fiscal valore su intervención en función de que considere o no que la legalidad ha sido infringida.

En este caso la justificación de la intervención será aún mayor cuando el proceso afecte a personas mayores, con discapacidad o trastorno mental.

7.- La intervención (sobrevenida) se haría en base a lo establecido en el Art. 13-1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

 

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