{"id":71953,"date":"2020-06-04T23:03:57","date_gmt":"2020-06-04T21:03:57","guid":{"rendered":"https:\/\/www.notariosyregistradores.com\/web\/?p=71953"},"modified":"2020-06-05T12:15:44","modified_gmt":"2020-06-05T10:15:44","slug":"aproximacion-al-regimen-legal-del-estado-de-alarma","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.notariosyregistradores.com\/web\/secciones\/doctrina\/articulos-doctrina\/aproximacion-al-regimen-legal-del-estado-de-alarma\/","title":{"rendered":"Aproximaci\u00f3n al r\u00e9gimen legal del Estado de Alarma."},"content":{"rendered":"

APROXIMACI\u00d3N AL R\u00c9GIMEN LEGAL DEL ESTADO DE ALARMA<\/strong><\/span><\/h1>\n

Jos\u00e9 Miguel Masa Burgos, Registrador titular del Registro Mercantil Central<\/strong><\/h2>\n

 <\/p>\n

\u00cdNDICE:<\/h2>\n

Resumen<\/span><\/a><\/strong><\/p>\n

Introducci\u00f3n<\/a><\/strong><\/span><\/p>\n

I. Garant\u00eda de los derechos<\/a><\/strong><\/span><\/p>\n

II. Suspensi\u00f3n de derechos y libertades<\/a><\/strong><\/span><\/p>\n

III. El art\u00edculo 116 de la Constituci\u00f3n.<\/a><\/strong><\/span><\/p>\n

IV. La Ley Org\u00e1nica 4\/1981<\/a><\/strong><\/span><\/p>\n

\u00a0 \u00a01.- Disposiciones comunes a los tres estados:<\/a><\/strong><\/p>\n

\u00a0 \u00a02.- R\u00e9gimen legal del estado de alarma.<\/a><\/strong><\/p>\n

Enlaces<\/a><\/strong><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

<\/a>RESUMEN.<\/strong><\/span><\/h2>\n

\u00a0<\/strong>Se analiza el r\u00e9gimen constitucional y la legislaci\u00f3n de desarrollo, reguladoras del estado de alarma, establecido en nuestro pa\u00eds como como consecuencia de la pandemia que azota a la humanidad. Se parte de las normas constitucionales contenidas en el art. 53<\/a>, regulador de las garant\u00edas de los derechos individuales enumerados en el T\u00edtulo I, en el art.55<\/a> que contiene las normas y modalidades de suspensi\u00f3n de estos derechos, el 116<\/a> que establece normas generales sobre los estados de alarma, de excepci\u00f3n y de sitio y, por \u00faltimo, la Ley Org\u00e1nica 4\/1981 que regula los tres estados citados. Toda la normativa analizada en este trabajo, las citas doctrinales y la Jurisprudencia invocada se circunscriben al estado de alarma prioritariamente.<\/span><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

<\/a>INTRODUCCI\u00d3N.<\/strong><\/h2>\n

\u00a0Las p\u00e1ginas que siguen no est\u00e1n escritas por un especialista en derecho constitucional sino por un aficionado a esta rama del derecho que, a diferencia de otros sectores del ordenamiento jur\u00eddico, nos afecta a todos de manera directa porque sus normas constituyen los pilares de nuestra convivencia en libertad y democracia. Su pretensi\u00f3n no es otra que difundir el r\u00e9gimen jur\u00eddico al que estamos sometidos desde primeros del mes de marzo, sin desperdiciar la ocasi\u00f3n para poner de manifiesto algunas cr\u00edticas a su desenvolvimiento. Por todo ello, solicito benevolencia al sufrido lector y le agradezco anticipadamente su comprensi\u00f3n.<\/p>\n

\u00a0La Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola (CE) del 78<\/a> dedica el T\u00edtulo I, Capitulo 2\u00ba, bajo la r\u00fabrica de \u201cDerechos y Libertades\u201d, a regular los derechos de los espa\u00f1oles, que cimentan la existencia de un r\u00e9gimen eminentemente democr\u00e1tico, basado en el pilar de la libertad individual. Esos derechos, que son predicables para todos los espa\u00f1oles, los podemos resumir en los siguientes: (arts. 1<\/span><\/a>5 a 29<\/a>) derecho a la vida y a la integridad f\u00edsica y moral, quedando abolida la pena de muerte y los tratos inhumanos o degradantes, derecho a la libertad ideol\u00f3gica, a la libertad y seguridad personal, al secreto de las comunicaciones postales, telegr\u00e1ficas y telef\u00f3nicas, libre elecci\u00f3n de residencia, libre circulaci\u00f3n por el territorio nacional, derecho a entrar y salir libremente de Espa\u00f1a, sin limitaciones por motivos pol\u00edticos o ideol\u00f3gicos, derecho a comunicar o recibir libremente informaci\u00f3n veraz por cualquier medio de difusi\u00f3n, <\/span>sin<\/u> censura previa<\/u>, derecho de reuni\u00f3n sin autorizaci\u00f3n y derecho a la tutela judicial efectiva, etc. etc.<\/span><\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

<\/a>I. GARANT\u00cdA DE LOS DERECHOS.<\/h2>\n

La garant\u00eda de estos derechos est\u00e1 contenida en el Art. 53 de la CE<\/u><\/a><\/strong> que, en s\u00edntesis, establece lo siguiente:<\/p>\n

\u00a01\u00ba.-Todos los derechos del cap\u00edtulo segundo vinculan a los poderes p\u00fablicos. S\u00f3lo mediante Ley podr\u00e1 regularse su ejercicio, respetando siempre su contenido esencial, y ser\u00e1n tutelados mediante el recurso de inconstitucionalidad, ante el Tribunal Constitucional, conforme al Art 161, 1,a)<\/a>.<\/p>\n

\u00a02\u00ba.- Asimismo, los ciudadanos podr\u00e1n recabar la tutela de las libertades y derechos, reflejados en los arts. 15 a 29<\/a>, ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en la preferencia y sumariedad, y ante el Tribunal Constitucional, mediante el recurso de amparo.<\/p>\n

\u00a0En este precepto se consagra, de una parte, el sometimiento de todos los poderes p\u00fablicos \u2013 entendidos en sentido amplio, ejecutivo, legislativo y judicial \u2013, a los derechos constitucionales, lo que implica necesariamente su respeto y, de otra, establece una reserva legal en la regulaci\u00f3n de su ejercicio, lo que excluye la arbitrariedad en su posible control.<\/p>\n

\u00a0Para S\u00e1nchez Agesta (Sistema pol\u00edtico de la Constituci\u00f3n Espa\u00f1ola de 1978. Editora Nacional. 1981. Pag 186) del art 53 se desprenden tres niveles de protecci\u00f3n de los derechos constitucionales:<\/strong><\/p>\n

\u00a01\u00ba.-\u201cEn primer lugar, los principios sociales y econ\u00f3micos\u2026\u2026son un mandato para el legislador y deben informar la legislaci\u00f3n positiva. Tambi\u00e9n obligan al Juez en cuanto debe atenerse a ellos la \u201cpr\u00e1ctica judicial\u201d. <\/em><\/p>\n

\u00a02\u00ba.- En un segundo grupo se encuentran todos los derechos y deberes contenidos en la secci\u00f3n segunda del cap\u00edtulo segundo, salvo la objeci\u00f3n de conciencia del art.30<\/a>, que tienen dos niveles de garant\u00eda:<\/strong> <\/em><\/p>\n

a) S\u00f3lo pueden regularse por Ley, que en todo caso debe respetar su contenido esencial<\/u>.<\/em><\/p>\n

b) Estas leyes est\u00e1n sometidas a la jurisdicci\u00f3n constitucional, procediendo en su caso el recurso de inconstitucionalidad.<\/em><\/p>\n

\u00a03\u00ba.-El tercer grupo de derechos, que tienen una protecci\u00f3n reforzada, est\u00e1n contenidos en la secci\u00f3n primera del cap\u00edtulo 2\u00ba. Esta protecci\u00f3n consiste en que para establecer limitaciones a estos derechos se requiere una Ley Org\u00e1nica<\/u> y que su vulneraci\u00f3n puede restablecerse mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional<\/u>.<\/em><\/p>\n

\u00a0Es de destacar la doctrina sentada por la Sentencia TC. 63\/82, de 20 de octubre<\/a>, en la que se\u00f1ala que la fuerza vinculante de los derechos fundamentales<\/u><\/strong> que resulta del art. 53.1 de la CE<\/u> lleva a extremar la preocupaci\u00f3n por la justicia del caso concreto y a declarar la invalidez<\/u><\/strong> de todos los actos de los poderes p\u00fablicos que los desconozcan o sean resultado de un procedimiento, en cuyo curso hayan sido ignorados.<\/u><\/p>\n

\u00a0Por \u00faltimo, hay que se\u00f1alar que cuando el art. 53.3<\/a> se refiere a \u201cpoderes p\u00fablicos\u201d<\/strong> se incluyen las Comunidades Aut\u00f3nomas y que la expresi\u00f3n \u201clegislaci\u00f3n positiva<\/strong>\u201d se refiere tanto a la legislaci\u00f3n estatal como a la legislaci\u00f3n emanada de dichas Comunidades. (St. TC. 64\/82, de 4 de noviembre<\/a>).<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

<\/a>II. SUSPENSI\u00d3N DE DERECHOS Y LIBERTADES.<\/h2>\n

La suspensi\u00f3n de algunos de los derechos y libertades constitucionales se regula en el art.55 de la CE<\/a>. <\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong>Siguiendo a Garrido Falla (Comentarios a la Constituci\u00f3n. Editorial Civitas. 1985.Pag.910): \u201cLa aparici\u00f3n del Estado democr\u00e1tico-liberal que consagra el reconocimiento de una serie de derechos subjetivos de los ciudadanos, hace necesario tambi\u00e9n la imposici\u00f3n de limitaciones a tales derechos, limitaciones que a los efectos del art\u00edculo que comentamos, tienen su fundamento en la noci\u00f3n cl\u00e1sica de orden p\u00fablico y que se manifiestan a trav\u00e9s de la actividad administrativa de polic\u00eda, entendida en su funci\u00f3n espec\u00edfica, como referida al orden p\u00fablico o a la seguridad ciudadana\u201d. <\/em><\/p>\n

\u00a0<\/strong>El mismo autor, al hacer la ex\u00e9gesis de este art\u00edculo, se\u00f1ala que \u201cla suspensi\u00f3n de derechos es contemplada de dos formas diferentes: suspensi\u00f3n de car\u00e1cter general y suspensi\u00f3n individualizada\u2026\u2026.\u201d.<\/em><\/p>\n

\u00a0<\/em>La suspensi\u00f3n general<\/strong> est\u00e1 regulada en el apartado 1\u00ba del art\u00edculo que comentamos y se vincula a la declaraci\u00f3n de los estados de excepci\u00f3n o de sitio:<\/strong><\/p>\n

\u00a01\u00ba.- Los derechos reconocidos en los art\u00edculos 17 y 18, apartados 2 y 3, art\u00edculos 19 y 20, apartados 1, a) y d) y 5, art\u00edculos 21 y 28, apartado 2 (derecho a la huelga) y 37 apartado 2 (derecho de empresarios y trabajadores a la negociaci\u00f3n de conflictos colectivos), podr\u00e1n ser suspendidos cuando se acuerde la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n o de sitio<\/u> en los t\u00e9rminos previstos en la Constituci\u00f3n. Se except\u00faa de lo establecido anteriormente el apartado 3 del art. 17 (obligaci\u00f3n de que toda persona sea informada de sus derechos al ser detenida, de las razones de su detenci\u00f3n, derecho a no declarar y derecho a la asistencia de abogado) para el supuesto de declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n. N\u00f3tese que el legislador constitucional no menciona, en este precepto marco, el estado de alarma<\/strong>.<\/p>\n

\u00a0La suspensi\u00f3n individualizada<\/strong>, que se articula como un instrumento de la lucha contra el terrorismo, est\u00e1 contemplada en el apartado 2\u00ba del art\u00edculo 55<\/a>:<\/p>\n

\u00a02\u00ba.-Una Ley Org\u00e1nica podr\u00e1 determinar la forma y los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervenci\u00f3n judicial y el adecuado control parlamentario, los derechos reconocidos en los Arts. 17, apartado 2, y 18, apartados 2 y 3<\/a>, pueden ser suspendidos para personas determinadas, en relaci\u00f3n con la investigaci\u00f3n correspondiente a la actuaci\u00f3n de bandas armadas o elementos terroristas<\/u>.<\/p>\n

\u00a0La utilizaci\u00f3n injustificada o abusiva, de las facultades reconocidas en dicha Ley Org\u00e1nica, producir\u00e1 responsabilidad penal, como violaci\u00f3n de los derechos y libertades reconocidos en las leyes.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

<\/a>III.- EL ART\u00cdCULO 116 DE LA CONSTITUCI\u00d3N.<\/strong><\/h2>\n

\u00a0<\/strong>Este precepto<\/a>, al que podr\u00edamos considerar, despu\u00e9s de los arts. 53 y 55, como el tercer eslab\u00f3n de las normas constitucionales sobre alteraci\u00f3n de derechos fundamentales, menciona de manera expresa los tres estados que representan esa conculcaci\u00f3n de derechos: los estados de alarma, de excepci\u00f3n y sitio.<\/p>\n

\u00a0Sin embargo, este precepto no representa el punto final en la regulaci\u00f3n de la suspensi\u00f3n o limitaci\u00f3n de los derechos fundamentales porque su n\u00famero primero se remite a una Ley Org\u00e1nica que desarrolle el r\u00e9gimen jur\u00eddico de los tres estados.<\/p>\n

\u00a0El art. 116, de contenido muy breve, parece redactado con la finalidad de se\u00f1alar las bases a la que se tendr\u00e1 que ajustar la futura Ley Org\u00e1nica, bases que se referir\u00e1n a la competencia para declarar<\/strong> cualquiera de los tres estados, su alcance<\/strong> y cual sea su sistema de control.<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong>Respecto a quien sea competente para declarar los estados, <\/strong>Garrido Falla (op.cit. p\u00e1g. 1562) se\u00f1ala que: la pregunta sobre la decisi\u00f3n de la declaraci\u00f3n de una de estas situaciones es de especial transcendencia, pues como dec\u00eda C.SCHMITT, \u201cquien domine el estado de excepci\u00f3n, domina con ello al Estado, porque decide cu\u00e1ndo debe existir este estado y que es lo que la situaci\u00f3n de las cosas exige<\/u><\/em>.<\/u><\/p>\n

\u00a0El contenido del precepto se resume en lo siguiente:<\/p>\n

\u00a01\u00ba.-Una Ley Org\u00e1nica regular\u00e1<\/strong> los estados de alarma, de excepci\u00f3n y de sitio y las competencias y limitaciones correspondientes.<\/p>\n

\u00a02\u00ba.- El estado de alarma<\/u><\/strong> ser\u00e1 declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo m\u00e1ximo de quince d\u00edas, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorizaci\u00f3n no podr\u00e1 ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinar\u00e1 el \u00e1mbito territorial a que se extienden los efectos de la declaraci\u00f3n.<\/p>\n

\u00a03\u00ba y 4\u00ba.-En estos n\u00fameros se regulan los estados de excepci\u00f3n y de sitio, <\/strong>cuya normativa omitimos porque no constituyen el objeto de estas l\u00edneas.<\/p>\n

\u00a05\u00ba y 6\u00ba.- En estos dos n\u00fameros se contienen tres reglas comunes a los tres estados, que podemos sintetizar as\u00ed:<\/p>\n

\u00a01\u00ba.-Estando declarado alguno de los tres estados, no podr\u00e1 disolverse el Congreso.<\/strong><\/p>\n

\u00a02\u00ba.-Si al declararse cualquiera de los tres estados el Congreso estuviera disuelto, asumir\u00e1 sus competencias la Diputaci\u00f3n Permanente<\/strong>.<\/p>\n

\u00a03\u00ba.-La declaraci\u00f3n de cualquiera de los estados de alarma, excepci\u00f3n o sitio no modificar\u00e1 el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes<\/strong>, reconocido en la Constituci\u00f3n y en las leyes.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

<\/a>\u00a0IV. LA LEY ORG\u00c1NICA 4\/1981<\/strong>.<\/h2>\n

Como hemos se\u00f1alado, el art. 116 de la CE remite al siguiente eslab\u00f3n de la cadena regulatoria de los estados de excepcionalidad: una Ley Org\u00e1nica. Pues bien, dicha Ley se promulg\u00f3 el 1 de junio de 1981 como Ley 4\/1981<\/a>, entrando en vigor el d\u00eda 6 del mismo mes y a\u00f1o. Consta de cuatro cap\u00edtulos, — el primero de los cuales contiene disposiciones comunes a los tres estados y cada uno de los tres siguientes al estado de alarma, al de excepci\u00f3n y al de sitio –, una disposici\u00f3n derogatoria (Ley de Orden P\u00fablico) y una disposici\u00f3n final referente a la entrada en vigor. Vamos a c\u00e9ntranos en las disposiciones comunes y en el estado de alarma,<\/u><\/em> que es el \u00fanico que est\u00e1, en este momento, promulgado por el Gobierno.<\/p>\n

\u00a0Siguiendo a Serrano Alberca (Garrido Falla, Op.cit. pag.1566), antes de entrar en el examen del r\u00e9gimen legal del estado de alarma vamos a referirnos a dos cuestiones que ha tratado la doctrina constitucionalista: la primera se refiere a si el art 116 de la CE era aplicable sin ley de desarrollo y, la segunda se refiere a si los tres estados que se prev\u00e9n en la ley son susceptibles de graduaci\u00f3n.<\/p>\n

\u00a0Respecto a la posible aplicabilidad del art. 116 CE<\/a><\/u><\/strong>,<\/a> se ha sostenido que las disposiciones constitucionales de excepci\u00f3n (arts. 55, 116, 117,5 y 8, en la parte que le toca), se hallaban en suspenso como derecho constitucional, excepcionalmente, no inmediatamente aplicable (Cruz Villal\u00f3n: \u201cEl nuevo derecho de excepci\u00f3n\u201d. Revista Espa\u00f1ola de Derecho Constitucional, 1981.)<\/p>\n

\u00a0Por su parte, Serrano Alberca sostiene la plena aplicabilidad del art 116 antes de la promulgaci\u00f3n de la Ley Org\u00e1nica de desarrollo por las siguientes razones:<\/p>\n

\u00a01\u00aa.-Si se aceptase la tesis de la inaplicabilidad, una gran parte de la Constituci\u00f3n hubiera debido esperar para su entrada en vigor a su desarrollo legislativo posterior y, de esta espera no hubieran estado exentas las libertades p\u00fablicas para las que se prev\u00e9n leyes de desarrollo. Se basa para defender su posici\u00f3n en la disposici\u00f3n derogatoria de nuestra norma fundamental y en la aplicaci\u00f3n que el Tribunal Constitucional ha hecho de la propia Constituc\u00a0 \u00a0 \u00a0 \u00a0 i\u00f3n.<\/p>\n

\u00a02\u00aa.-La segunda raz\u00f3n se basa en que la CE contiene suficientes elementos para ser aplicada y lo no contenido en la Constituci\u00f3n hubiera podido ser complementado por el Parlamento a trav\u00e9s de las autorizaciones a que se refiere el art. 116.<\/p>\n

Respecto al posible gradualismo de las tres situaciones planteadas<\/u>, existen tres posiciones relevantes:<\/p>\n

\u00a01\u00aa.-Para Cruz Villal\u00f3n (op.cit) y Fern\u00e1ndez Segado (\u201cLa Ley Org\u00e1nica de los estados de alarma, excepci\u00f3n y sitio\u201d. Revista de Derecho Pol\u00edtico N\u00ba 11,1981), la Ley no establece tres etapas de una misma situaci\u00f3n, tres grados de intensidad diferente de un mismo proceso, sino tres situaciones cualitativamente distintas: el estado de alarma estar\u00eda previsto para contrarrestar situaciones excepcionales con origen en cat\u00e1strofes naturales<\/strong>; el estado de excepci\u00f3n para contrarrestar las crisis de orden p\u00fablico<\/strong> y el estado de sitio estar\u00eda previsto para las crisis de Estado<\/strong>.<\/p>\n

\u00a02\u00aa.-Serrano Alberca (op.cit) entiende que admitiendo diferencias cualitativas entre los tres estados, estas diferencias no los convierten en compartimentos estancos, absolutamente diferentes, sino que todos est\u00e1n unidos por la excepcionalidad y entre ellos puede descubrirse un gradualismo que se acent\u00faa en las situaciones m\u00e1s graves.<\/p>\n

\u00a03\u00aa.-Sanchez Agesta (op.cit. p\u00e1g. 191) se\u00f1ala: \u201cLa Constituci\u00f3n distingue escalonadamente los estados de alarma, de excepci\u00f3n y de sitio y solo estos dos \u00faltimos justifican la suspensi\u00f3n de derechos. El estado de alarma ser\u00e1 probablemente regulado en t\u00e9rminos que modifiquen algunos derechos sin afectar a su contenido esencial\u2026\u2026\u2026Pero s\u00f3lo los estados de excepci\u00f3n y de sitio, que son declarados con intervenci\u00f3n de las Cortes, legitiman la suspensi\u00f3n de los derechos.\u201d <\/em><\/p>\n

\u00a0Cuando el profesor S\u00e1nchez Agesta escrib\u00eda las precedentes l\u00edneas no se hab\u00eda promulgado la Ley Org\u00e1nica de 1981 porque su regulaci\u00f3n de cada uno de los tres estados va m\u00e1s all\u00e1 de la opini\u00f3n del Profesor \u2013sobre todo en lo referente a su postura sobre la diferencia entre modificaci\u00f3n y suspensi\u00f3n de derechos, en base a los diferentes tipos de estado \u2013y porque, adem\u00e1s, los hechos acaecidos en Espa\u00f1a con la pandemia actual van m\u00e1s all\u00e1 de \u201cla suave modificaci\u00f3n temporal de derechos\u201d.<\/em><\/p>\n

<\/a>1.- <\/strong>Disposiciones comunes a los tres estados:<\/strong><\/h3>\n

\u00a0<\/strong>Constituyen una especie de marco general al que deben someterse los poderes p\u00fablicos cuando declaren cualquiera de los estados. As\u00ed:<\/p>\n

\u00a01\u00aa.-Procede la declaraci\u00f3n de cualquiera de los tres estados cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad<\/u> mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes<\/em>.<\/p>\n

\u00a0En este primer n\u00famero se establecen las razones que justifican la declaraci\u00f3n de los tres estados y la alteraci\u00f3n de la normalidad por circunstancias extraordinarias. Este precepto es deliberadamente amplio porque las causas espec\u00edficas que posibilitan la declaraci\u00f3n referida se regulan expresamente para para cada uno de ellos.<\/p>\n

\u00a02\u00aa.-Las medidas que se adopten y su duraci\u00f3n ser\u00e1n las estrictamente indispensables para volver a la normalidad y proporcionadas a las circunstancias<\/u>.<\/em><\/p>\n

\u00a0Para evitar abusos de poder por parte del Ejecutivo, bajo el pretexto de la situaci\u00f3n extraordinaria existente, el legislador claramente impone que la medidas ser\u00e1n las indispensables para volver a la situaci\u00f3n normal y proporcionadas a las circunstancias. Se trata de un l\u00edmite operativo que el legislador impone al ejecutivo, tanto en la naturaleza de las medidas como en su duraci\u00f3n.<\/p>\n

\u00a0Sin embargo, el problema se plantea en el estado de alarma ya que el Gobierno unilateralmente es quien declara dicho estado y \u00fanicamente da cuenta al Congreso, lo que implica una gran discrecionalidad gubernativa respecto a las medidas adoptadas y su vigencia.<\/p>\n

\u00a0Por el contrario, en los estados de excepci\u00f3n y de sitio es el Congreso el que autoriza dichos estados (arts. 13 y 32 de la Ley Org\u00e1nica que comentamos) lo que es una garant\u00eda frente a la posible unilateralidad gubernativa, tanto en la apreciaci\u00f3n de las causas que motivan dichos estados, como en las medidas propuestas y su instrumentalizaci\u00f3n ya que pueden vulnerar derechos fundamentales<\/p>\n

\u00a03\u00aa.-Finalizada la vigencia de cualquiera de los tres estados, perder\u00e1n su eficacia las competencias sancionadoras y las actuaciones preventivas, correspondientes a las Autoridades competentes as\u00ed como las medidas adoptadas en base a estas.<\/em><\/p>\n

\u00a0En esta norma se establece la finalizaci\u00f3n de todas las medidas extraordinarias adoptadas al terminar la vigencia de cualquiera de los estados declarados. El legislador evit\u00f3 que, al amparo de la situaci\u00f3n extraordinaria existente, se perpet\u00faen los poderes de los que ha gozado el ejecutivo durante la situaci\u00f3n de excepcionalidad. Parece evidente que el legislador busca la vuelta pac\u00edfica y completa a la normalidad constitucional.<\/p>\n

\u00a04\u00aa.-La declaraci\u00f3n de cualquiera de los tres estados no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. <\/em><\/p>\n

\u00a0<\/em>Aqu\u00ed se complementa la preocupaci\u00f3n del legislador por el mal uso que el ejecutivo pueda hacer de las amplias facultades que le otorga la declaraci\u00f3n de cualquiera de los tres estados que el Real Decreto regula y, para ello, recuerda la vigencia de los poderes constitucionales del Estado.<\/p>\n

\u00a05\u00aa.-Tanto la declaraci\u00f3n de cualquiera de los tres estados como las disposiciones que se dicten por la Autoridad competente se publicar\u00e1n inmediatamente en el BOE y en los medios de comunicaci\u00f3n p\u00fablicos y privados que se dictamine.<\/em><\/p>\n

\u00a0<\/em>Consciente el legislador de la necesidad de que las medidas adoptadas, como consecuencia de la declaraci\u00f3n de cualquiera de los tres estados, sean conocidas por todos los ciudadanos con exactitud, de una parte, y, de otra, que el ejecutivo se encuentre limitado por las medidas adoptadas y conocidas por la poblaci\u00f3n, se impone la publicidad de las mismas, superando el marco tradicional de comunicaci\u00f3n del Estado (BOE) al incluir medios de comunicaci\u00f3n p\u00fablicos y privados.<\/p>\n

\u00a06\u00aa.-Todos los actos y disposiciones que adopte la Autoridad durante la vigencia de los tres estados ser\u00e1n impugnables en v\u00eda jurisdiccional.<\/em><\/p>\n

\u00a0Los l\u00edmites a las posibles actuaciones arbitrarias del poder ejecutivo no s\u00f3lo derivan de su conocimiento general sino que, en el caso de que se produzcan, est\u00e1n sometidos a la tutela de los Tribunales de Justicia. As\u00ed resulta que el control del Ejecutivo est\u00e1 sometido a un doble control: el Tribunal Constitucional y los Tribunales ordinarios.<\/p>\n

\u00a07\u00aa.-Se concede un derecho de indemnizaci\u00f3n a todas las personas que, en sus bienes o derechos, sufran de forma directa da\u00f1os o perjuicios por las medidas adoptadas por las autoridades competentes, durante la vigencia de cualquiera de los tres estados.<\/em><\/p>\n

\u00a0Complemento de la protecci\u00f3n de los ciudadanos, como consecuencia de los poderes extraordinarios que puede llegar a detentar el poder ejecutivo, se consagra el derecho que tienen a ser indemnizados por los da\u00f1os y perjuicios que las medidas adoptadas les puedan ocasionar. Es de destacar que de la redacci\u00f3n del precepto resulta evidente que el derecho a la indemnizaci\u00f3n surge de cualquiera de las medidas adoptadas, es decir, sean legales o de dudosa juridicidad. Por eso el precepto utiliza la expresi\u00f3n amplia de \u201c…medidas adoptadas por las autoridades competentes\u2026<\/u><\/em>.\u201d<\/p>\n

<\/a>2.- R\u00e9gimen legal del estado de alarma. <\/strong><\/h3>\n

\u00a0<\/strong>Est\u00e1 contenido en los arts. 4 a 12 del Cap\u00edtulo II de la Ley Org\u00e1nica que comentamos:<\/p>\n

\u00a0Causas<\/u><\/strong>: El Gobierno podr\u00e1 decretar el estado de alarma en todo o parte del territorio nacional cuando se produzca alguna alteraci\u00f3n grave de la normalidad como:<\/p>\n

a) Cat\u00e1strofes, calamidades o desgracias p\u00fablicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud. La Autoridad competente puede adoptar medidas referentes al medio ambiente, aguas o incendios forestales.<\/p>\n

b) Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminaci\u00f3n grave. En este caso, el Gobierno podr\u00e1 adoptar medidas establecidas en la lucha contra las enfermedades infecciosas.<\/p>\n

c) Paralizaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos esenciales para la Comunidad, cuando dichos servicios no se garanticen como consecuencias de huelgas o negociaciones colectivas. A estos efectos, el Gobierno podr\u00e1 acordar la intervenci\u00f3n de empresas y servicios y la movilizaci\u00f3n de su personal.<\/p>\n

d) Situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad. El Gobierno podr\u00e1 adoptar las mismas medidas se\u00f1aladas en la letra c) anterior.<\/p>\n

\u00a0\u00c1mbito: <\/u><\/strong>Cuando las causas anteriores afecten a parte o a todo el \u00e1mbito de una Comunidad Aut\u00f3noma, el Presidente de la misma podr\u00e1 solicitar del Gobierno la declaraci\u00f3n del estado de alarma.<\/p>\n

\u00a0Forma<\/u><\/strong> de la declaraci\u00f3n<\/strong>:<\/u> Se har\u00e1 mediante decreto del Consejo de Ministros en el que se har\u00e1 constar: el \u00e1mbito territorial, la duraci\u00f3n y los efectos del estado de alarma que no podr\u00e1 ser superior a quince d\u00edas. Solo se podr\u00e1 prorrogar<\/strong> con autorizaci\u00f3n expresa del Congreso de los Diputados, que podr\u00e1 establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la pr\u00f3rroga.<\/p>\n

\u00a0Cuesti\u00f3n relevante es la duraci\u00f3n y posibles prorrogas del estado de alarma. El precepto limita el primer periodo temporal de este estado a 15 d\u00edas. Si este rotundo pronunciamiento no admite interpretaciones de ning\u00fan tipo, no sucede lo mismo con la regulaci\u00f3n de la pr\u00f3rroga de dicho estado, porque de la literalidad del precepto cabe se\u00f1alar las siguientes interpretaciones:<\/p>\n

\u00a01\u00aa.-La duraci\u00f3n del primer periodo del estado de alarma no puede superar los quince d\u00edas, sea cualquiera la causa que lo motiva.<\/p>\n

\u00a02\u00aa.-Utilizando el mismo criterio de la literalidad solo cabe una pr\u00f3rroga porque el texto de la Ley Org\u00e1nica utiliza el singular, \u201csolo se podr\u00e1 prorrogar<\/strong>\u201d, y cuando se refiere al alcance y condiciones vigentes vuelve a utilizar la expresi\u00f3n \u201cdurante la pr\u00f3rroga\u201d<\/strong>. Dada la correcci\u00f3n sint\u00e1ctica y ortogr\u00e1fica con la que est\u00e1 redactada la Ley\u00a0Org\u00e1nica es plausible pensar que si el legislador hubiera querido establecer un r\u00e9gimen de pr\u00f3rrogas sucesivas hubiera utilizado el plural en las expresiones anteriores.<\/p>\n

\u00a0Justifica esta interpretaci\u00f3n el Cap\u00edtulo III del T\u00edtulo VII del Reglamento del Congreso de los Diputados. As\u00ed, en el art. 162, sus n\u00fameros 2 y 4 se refieren a la pr\u00f3rroga siempre en singular. Es de destacar la diferente terminolog\u00eda que utiliza el Reglamento al referirse a los otros dos estados, de excepci\u00f3n y de sitio respecto al estado de alarma. As\u00ed, respecto al estado de excepci\u00f3n se\u00f1ala un plazo inicial de 30 d\u00edas,<\/p>\n

\u00a03\u00aa.-De otra parte, el p\u00e1rrafo primero del art. 11 abona la opini\u00f3n que venimos sosteniendo por cuanto que, al regular las posibles medidas que se pueden adoptar al declararse el estado de alarma, utiliza el plural cuando dice: \u201c\u2026.el decreto de declaraci\u00f3n del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten\u2026\u2026..\u201d. Es decir: reconoce la posibilidad de que se dicten varios decretos durante la vigencia del estado de alarma, al utilizar de nuevo el singular pero no utiliza el plural para referirse a la pr\u00f3rroga.<\/p>\n

\u00a04\u00ba.-Los estados de excepci\u00f3n y de sitio son declarados por el Congreso de los Diputados a petici\u00f3n del Gobierno (arts. 13<\/a> y 32<\/a>), a diferencia del estado de alarma cuya declaraci\u00f3n es competencia del Gobierno, como hemos visto. Para el primero de estos estados los plazos de vigencia son treinta d\u00edas prorrogables por otros treinta d\u00edas<\/u> (arts. 13 y 15) y para el estado de sitio, ser\u00e1 el Congreso de los Diputados el que determine su duraci\u00f3n, sin que se prevean prorrogas<\/u>.<\/p>\n

\u00a0Dada la tendencia restrictiva a la duraci\u00f3n de los dos \u00faltimos estados, no parece muy congruente con los principios que laten en toda la legislaci\u00f3n comentada que el estado de alarma sea susceptible de tantas prorrogas como quiera el Gobierno. De otra parte, no parece muy congruente limitar el plazo de duraci\u00f3n para los estados que son autorizados por el \u00f3rgano en el que reside la representaci\u00f3n de la soberan\u00eda nacional y no limitar la posibilidad de prorrogas en el caso de un estado que es declarado por el Gobierno y \u201ccomunicado para su aprobaci\u00f3n\u201d al Congreso de los Diputados.<\/p>\n

<\/a>Relevante es tambi\u00e9n referirnos al tipo y valor normativo<\/u> del Decreto. El precedente de la declaraci\u00f3n del estado de alarma se retrotrae a 2010 con motivo del problema creado por las reivindicaciones de los controladores a\u00e9reos que motiv\u00f3 la Sentencia del Tribunal Constitucional 83\/2016,de 28 de abril<\/strong><\/a>, en la que se\u00f1ala que tanto el Decreto por el que se declar\u00f3 dicho estado como sus prorrogas \u201cdado su contenido normativo y efectos jur\u00eddicos, debe entenderse que queda configurado en nuestro ordenamiento como una decisi\u00f3n o disposici\u00f3n con rango o valor de Ley\u201d.<\/strong><\/p>\n

\u00a0Autoridad Competente<\/u><\/strong>: Es el Gobierno y, por delegaci\u00f3n de \u00e9ste, El Presidente de la Comunidad Aut\u00f3noma cuando el estado de alarma afecte a todo o a parte de la Comunidad.<\/p>\n

\u00a0Obligaciones del Gobierno:<\/u> <\/strong>El Gobierno dar\u00e1 cuenta al Congreso de los Diputados de la declaraci\u00f3n del estado de alarma y suministrar\u00e1 la documentaci\u00f3n que le sea requerida y de los Decretos que dicte durante el estado de alarma y referentes al mismo.<\/p>\n

\u00a0R\u00e9gimen de los Funcionarios del Estado<\/u><\/strong>: Al declararse el estado de alarma todas las Autoridades civiles del territorio afectado por la declaraci\u00f3n, los miembros de las Polic\u00edas Auton\u00f3micas y de las Corporaciones Locales y todos los dem\u00e1s funcionarios y personal de las mismas quedar\u00e1n bajo las \u00f3rdenes directas de la Autoridad competente en cuanto sea necesario para la protecci\u00f3n de personas, bienes y lugares, pudiendo imponerles servicios extraordinarios por su duraci\u00f3n o por su naturaleza.<\/p>\n

Cuando la Autoridad competente sea un Presidente de Comunidad Aut\u00f3noma podr\u00e1 requerir la colaboraci\u00f3n de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que actuar\u00e1n bajo sus mandos naturales.<\/p>\n

\u00a0Sanciones por incumplimientos<\/u><\/strong>: El incumplimiento o la resistencia<\/em> a las \u00f3rdenes de la Autoridad competente ser\u00e1 sancionado con arreglo a las leyes. Si estos actos fueran cometidos por funcionarios<\/u><\/em>, las Autoridades podr\u00e1n suspenderlos de manera inmediata en el ejercicio de sus cargos, comunic\u00e1ndolo al Juez a efectos de culpabilidad y al superior jer\u00e1rquico a los efectos del oportuno expediente disciplinario. Si fuesen cometidos por Autoridades, sus facultades, necesarias para el cumplimiento de las medidas resultantes del estado de alarma, ser\u00e1n asumidas por la Autoridad.<\/p>\n

\u00a0Medidas Posibles<\/u><\/strong>: El decreto de declaraci\u00f3n del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, <\/u><\/em>podr\u00e1n acordar las medidas siguientes:<\/p>\n

a) Limitar la circulaci\u00f3n o permanencia de personas o veh\u00edculos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de determinados requisitos.<\/p>\n

b) Requisar temporalmente todo tipo de bienes e imponer prestaciones personales obligatorias.<\/p>\n

c) Intervenir y ocupar transitoriamente industrias, f\u00e1bricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepci\u00f3n de domicilios privados, dando cuenta de ello a los Ministerios afectados.<\/p>\n

d) Limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de art\u00edculos de primera necesidad.<\/p>\n

\u00a0Para concluir esta aproximaci\u00f3n al r\u00e9gimen espa\u00f1ol sobre el estado de alarma parece necesario analizar si la normativa emanada del Gobierno a este respecto encaja en las normas constitucionales y de desarrollo que hemos venido reflejando.<\/p>\n

\u00a0Centr\u00e1ndonos en la primera norma emanada del Gobierno, el Real Decreto 463\/2020, de 14 de marzo<\/a>, por el que se declara el estado de alarma, al que han seguido varias prorrogas, me parece un buen colof\u00f3n a estas l\u00edneas reflejar la opini\u00f3n del Letrado de las Cortes Generales, Manuel Fern\u00e1ndez-Fontecha Torres (\u201cLa excepci\u00f3n y el derecho\u201d. El Derecho-Administrativo-Coronavirus. Editorial Lefebvre. https:\/\/lefevbre.es. 19.05.2020.) quien se\u00f1ala lo siguiente:<\/p>\n

\u201cHay una primera distinci\u00f3n que no se est\u00e1 haciendo, la diferencia entre suspensi\u00f3n individual de derechos y suspensi\u00f3n colectiva de derechos. La diferencia es esencial, porque en el primer caso solamente se pueden suspender los derechos a los que se refiere\u00a0<\/em>el art.55.<\/a>2 de la CE, 17 apartado 2 y 18 apartados 2 y 3, mientras que en la segunda categor\u00eda se pueden suspender derechos colectivamente, en concreto los fijados en el art.55.1<\/a> de la CE. En el primer caso hay unas garant\u00edas especiales, como son la previsi\u00f3n por ley org\u00e1nica, el car\u00e1cter individual, la necesaria intervenci\u00f3n judicial y el adecuado control parlamentario y el requisito de la existencia de una investigaci\u00f3n correspondiente a la actuaci\u00f3n de bandas armadas o elementos terroristas. En el segundo, la garant\u00eda es que solamente pueden adoptarse con la declaraci\u00f3n del estado de excepci\u00f3n y de sitio.<\/em><\/p>\n

\u00a0M\u00e1s adelante, aplica estas consideraciones generales al Real Decreto 463\/2020 se\u00f1alando: \u201cEl Real Decreto supone una suspensi\u00f3n individualizada de los derechos, al amparo de la t\u00e9cnica de suspensi\u00f3n individual del art.17 y 18, prevista en el art. 55.2 de la CE, pero aplicada a m\u00e1s art\u00edculos. No es por tanto una aplicaci\u00f3n del art 55.1, pues no se ha declarado formalmente el estado de excepci\u00f3n o de sitio. Lo que hay ahora mismo, al no haberse declarado el estado de excepci\u00f3n, es una aplicaci\u00f3n de la t\u00e9cnica de suspensi\u00f3n de derechos fundamentales individualizada del art 55.2 de la CE, que solamente cabe, ex art. 55.2 CE, de forma individual y con la necesaria autorizaci\u00f3n judicial<\/strong>. Es cierto que se ha redactado aparentemente<\/strong> refiri\u00e9ndose al Art. 11 de la Ley Org\u00e1nica 4\/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepci\u00f3n y sitio, en cuanto a las medidas que establece la Ley en el estado de alarma, pero aplic\u00e1ndole una extensi\u00f3n de dos d\u00edgitos.\u201d<\/strong> <\/em><\/p>\n

\u00a0<\/em>Parece evidente que el desarrollo del estado de alarma que estamos soportando no solo se extralimita en las pr\u00f3rrogas, como hemos tratado de argumentar, sino que tambi\u00e9n ha suspendido derechos al amparo de interpretaciones muy expansivas basadas en la diversidad legislativa, temporal y de contenidos a veces no muy arm\u00f3nicos, que hemos se\u00f1alado en las l\u00edneas precedentes.<\/p>\n

\u00a0<\/em><\/p>\n

Jos\u00e9 Miguel Masa Burgos.<\/p>\n

Mayo de 2020.<\/p>\n

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<\/a>ENLACES:<\/h2>\n