EL ARTICULO 19 DE LA LEY 8/2007 ESTATAL DEL SUELO.

Antonio Botía Valverde, Notario de Callosa de Segura (Alicante)

      Introducción .

El  objeto de las presentes  notas es tratar de dar una explicación “ coherente  y lógica “ al complicado texto del art 19 de la nueva Ley de Suelo estatal,  labor que dada la desafortunada redacción del precepto parece  aproximar la   tarea más a la de los sacerdotes que interpretaban  a la  Pitonisa del Oráculo de Delfos que  a la del intérprete de un texto legislativo del  siglo XXI.

    Objetivo del precepto .

 Se trata de un artículo que tiene un destinatario concreto : el Notario, y es por ello que el objetivo declarado del presente trabajo consiste en determinar cuál es el papel que al  Notario corresponde  en las escrituras de declaración de obra nueva  en construcción y terminadas.

   Breve reseña histórica.

 Como todos sabemos en materia de legalidad de construcciones  hasta el año 1990 la intervención del Notario era inexistente. La obra declarada ante fedatario e inscrita en el registro de la propiedad podía  ser perfectamente  ilegal, carecer de todo tipo de licencia , pero ello no era  obstáculo para que se pudiera autorizar  la escritura de  declaración de obra nueva e inscribirse en el registro  .

 Frente al criterio tradicional de la adquisición de lo edificado por accesión ( art 353 CC ) ,  la nueva legislación del suelo del año 1990   consagró que sólo el cumplimiento de ciertos deberes   y en diversas fases  permitía al titular de un terreno   “ patrimonializar “   lo construido, de manera que lo edificado sin el cumplimiento del procedimiento  legal establecido quedaba en una situación indefinida similar al limbo.   Se trataba de un sistema de adquisición de lo edificado  ajeno a nuestro sistema tradicional  de accesión y que implicaba realmente  una adquisición del dominio de lo construido   cuya causa no era la  propiedad del suelo sino el cumplimiento de ciertos deberes que la Ley imponía  , sistema por otra parte  al que parece inclinarse aunque de manera más simplificada  e indirecta , y a lo mejor por ello más efectiva , la nueva Ley del Suelo en cuyo   art 7, párrafo2º   señala que “   la patrimonialización de  la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva  y está condicionada  en todo caso al cumplimiento de los deberes  y el levantamiento  de las cargas propias del régimen que corresponda ............”.

  En el sistema de la legislación 1990-1992  la   exigencia de la licencia de obras y el certificado del técnico para declarar una obra nueva tenía como justificación   acreditar que el declarante “ había adquirido la  propiedad de lo edificado “ por haber cumplido con  las obligaciones  que el Ordenamiento exigía , teniendo especial importancia el acta final de obra en tanto que era  el punto final que consolidaba la adquisición del dominio por el edificante.

 La Ley del Suelo de 1998  volvió al criterio tradicional de la accesión pero sin embargo mantuvo la necesidad de  justificar la licencia de obras al Notario  así como presentar  el certificado técnico para declarar  una obra nueva.   Dichas exigencias no venían motivadas ya por el hecho de que el Notario  documentara la adquisición de un derecho de propiedad sobre la edificación como  en la legislación de 1990-1992 sino simplemente en la necesidad de vetar  los  efectos protectores del documento público  y de la publicidad registral a  obras no conformes con el Ordenamiento.

 Posteriormente la Ley de Ordenación de la Edificación Estatal de 1999  anudó  a la escritura de declaración de obra nueva terminada o al acta final de obra la justificación de la suscripción del seguro decenal, y ello , como reconocía la Exposición de Motivos   con la única finalidad de , al obligar a justificar éste para autorizar aquella, “ evitar fraudes “.

 Fue pues en el año 1999 , una razón de “ conveniencia “  la  que motivó que se  obligara a presentar el certificado del seguro para poder autorizar el acta final de obra , pero no ningún razón  de “ coherencia dogmática “.

 Posiciones doctrinales.

Las posiciones  doctrinales sobre el art 19 de la Ley del  Suelo vigente se pueden reducir a tres : los que consideran que  la legislación no supone realmente  ningún cambio sustancial para la actuación notarial , los que consideran que es preciso  la exhibición del Libro del Edificio para la autorización del  final de obra  y los que consideran que  es necesario presentar la licencia de primera ocupación   .

 Todos ellos se basan para llegar a dichas conclusiones en un interpretación  del precepto como un artículo  “directamente aplicable”   al Notario y al Registrador y en mi opinión esa  es la razón por la que ninguna de las tres  postura es correcta .

  Llevan  razón los que mantienen  que  la licencia de  primera ocupación es un acto posterior al final de la obra  y por ello no tiene sentido situar requisitos posteriores en el tiempo en  el mismo plano temporal  que el acta final de obra , pero también es cierto que la acreditación de la justificación del seguro decenal    no es un requisito que afecte desde el punto de vista conceptual  a la finalización de la obra conforme al proyecto para el que se obtuvo licencia,  y sin embargo el legislador ha estimado oportuno  impedir el otorgamiento de ésta sin la justificación de  la  vigencia del seguro y ello  , recordemos, sólo por razones de conveniencia , con la finalidad de evitar fraudes.

Igualmente  lleva razón los que aseguran  que el Libro de la Edificación es el documento que justifica  el cumplimiento de los requisitos exigidos por la legislación de la edificación , pero sin embargo la Legislación sobre ordenación de la  edificación, tanto estatal como autonómica ( me refiero a la autonómica valenciana , claro ) ,  no exige en ningún caso que el Notario deba tener  a la vista dicho  Libro .

Por último  llevan razón los que afirman que , aún desafortunadamente  redactado,  el precepto parece  referirse a la  licencia de primera ocupación como documento exigible conforme a la  legislación sobre consumidores y usuarios  para  acreditar la utilizabilidad de la vivienda  , lo que es cierto en tanto que  en el ámbito de la Comunidad Valenciana,  la Ley de la  Vivienda de 2004 de 20 de octubre  exige dicha licencia de ocupación  para la venta de viviendas terminadas,  lo que en mi opinión  atribuiría un derecho al comprador a no formalizar la escritura de venta   si no se le entrega la misma ( o la cédula de habitabilidad  mientras aquella no está operativa por los  Ayuntamientos, tal y como recoge la Disposición  Transitoria 2ª de dicha Ley  autonómica ).   Ahora bien, lo que en ningún sitio dice esa Ley que el Notario deberá   tener a la vista  dicha cédula , mientras que sí exige que el Notario  protocolice  la licencia de obras, el certificado técnico y  el documento justificativo de la suscripción del seguro decenal ( arts 6 y 16 de la citada Ley autonómica valenciana de vivienda de 20 de octubre de 2004 ).

Consideraciones básicas para resolver el problema.

En mi opinión  , antes de  entrar a resolver el problema hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones :

1).- Las competencias legislativas  en  España están  repartidas  conforme a la   Constitución y los diversos  Estatutos de Autonomía entre el  Estado y las Comunidades Autónomas , y  no siempre  con  la misma intensidad , ya que por ejemplo hay   Comunidades Autónomas que tienen competencias en materia civil y otras no, y  algunas en ciertas materias tienen más competencias que otras, como por ejemplo en materia de consumidores y usuarios donde Valencia tiene competencia exclusiva para legislar y otras como Murcia o Madrid sólo pueden desarrollar y/o ejecutar   la legislación estatal .

2).- Existen materias en las que se producen una confluencia  de competencias entre  Estado y Comunidad Autónoma , siendo difícil a veces  no sobrepasar el ámbito de la  competencia respectiva, y una de esas materias es sin duda el  de la vivienda en el que confluyen  aspectos y títulos competenciales tan diversos como el de Derecho   Civil, consumidores y usuarios ,  suelo ,  vivienda estrictamente dicho , ordenación de la edificación, etc.......

3).- Esa confluencia de  competencias  obliga a modular las competencias entre  diversas Administraciones , distinguiendo , por ejemplo,  cuando la legislación estatal es de aplicación plena  o básica  .

4).- La Ley del Suelo Estatal no tiene por objeto regular la vivienda ( materia de competencia exclusiva autonómica )   ni tan siquiera  como reconoce la Exposición de Motivos la actividad urbanística ( competencia también autonómica )  sino que es  “ .........  una Ley referida al régimen del suelo y la igualdad   en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados  en lo que atañe a los intereses cuya gestión están constitucionalmente  encomendada al  Estado ...........”.

5).-  La  Disposición final  primera  de la Ley , concretamente en su párrafo 3º  reconoce que el art 19, objeto de las presentes notas, tiene el carácter de competencia exclusiva  reservada al  Estado en materia de legislación civil ( art 149,1,8º CE )  , sin perjuicio de los regímenes forales , según el párrafo 3º de dicha disposición final. 

6).-  Conforme al título competencial civil , el art 19    NO PUEDE ENTENDERSE   como  una norma referida a competencia autonómica , total o parcialmente , en tanto que ello  implicaría  una violación  de competencias y por tanto no puede  referirse ni a vivienda, ni a  la ordenación de la edificación ni a consumidores y usuarios, competencias    algunas  exclusivamente  autonómicas , como la vivienda en todas las autonomías o las de consumidores el algunas como  Valencia o Cataluña   o compartida  como la de ordenación de la edificación  , sino sólo  a una competencia que  pueda incardinarse en dicho título civil .

7).  El art 149,1, 8º CE  establece la competencia  exclusiva del Estado en materia civil, sin perjuicio  de los derechos forales,  pero reiterando EN TODO CASO  la competencia estatal  exclusiva en materia de ordenación de los  INSTRUMENTOS PUBLICOS Y REGISTROS.    Es pues la ordenación  de la intervención de Notarios y Registradores de la Propiedad  una    competencia exclusivamente estatal, aún cuando incida en materia exclusivamente autonómica .  Así lo ha reconocido expresamente la DGRN en Resolución de 26 de enero de 2006 cuando ha afirmado que “.............................este Centro Directivo ha tenido ya la ocasión  de manifestar con carácter general  que la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 de 20 de marzo  anuló buena parte del   Texto Refundido  de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992 , fundándose en que se habían invadido las competencias que en materia de urbanismo se hallan transferidas  a las Comunidades Autónomas ; no obstante , esta misma sentencia dejaba a salvo aquellos preceptos que, por regular materias que  son competencias exclusivas del Estado,  eran  perfectamente conformes con la Constitución Española . Así sucedió con aquellas normas que se referían al Registro de la Propiedad , de lo que se sigue que corresponden a las Comunidades Autónomas determinar qué clase  de actos de naturaleza urbanística están sometidas al requisito de la obtención de la licencia previa , las  limitaciones que éstas pueden imponer y las sanciones administrativas que  debe conllevar la realización de tales actos  sin la oportuna licencia o sin respetar los límites por éstas impuestos.  Sin embargo corresponde al Estado fijar en qué casos debe acreditarse el otorgamiento de la oportuna licencia para que el acto en cuestión tenga acceso al Registro , siempre que la legislación autonómica aplicable exija la licencia para poder realizar legalmente el mismo.... .....................”.

           La intervención notarial-registral conforme al art 19 .

            Hechas las anteriores consideraciones previas creo  que la conclusión a la que hay que llegar es fácil : la Ley del Suelo Estatal  en dicho precepto se limita a regular la actuación de Notarios y Registradores de la Propiedad  y NO QUE SEA OBLIGATORIO SIEMPRE  para declarar  una obra nueva en construcción o terminada que ésta tenga licencia, lo que es competencia exclusiva  autonómica .   Es por eso que el precepto no habla de licencia sino genéricamente de “ acto de conformidad , aprobación o autorización administrativa que requiera  la obra según  la legislación de ordenación  territorial y urbanística “ .

             Así pues, lo único que el precepto hace es  LEGITIMAR  al legislador autonómico para que , si este lo  considera conveniente ,  no sólo exija  licencia de obras  sino  TAMBIEN que para declarar la obra nueva sea necesario testimoniar en la escritura la licencia de  obras ( o  el acto de conformidad, aprobación o autorización que dice la Ley ) así como el certificado  técnico .  Como ha dicho sabiamente la DGRN  corresponde al legislador autonómico exigir cuándo es preciso la licencia y al estatal cuando debe acreditarse la misma al Notario.

              En mi  opinión  lo que la  Ley Estatal ha hecho ha sido autorizar al legislador autonómico para    que éste pueda exigir   para   declarar e inscribir  una obra nueva  terminada ( y entiéndase también que para autorizar el acta final de obra )   , ciertos requisitos relativos a ciertas materias de competencia en mayor o menor grado autonómica .

             Es por ello que al estudiar el alcance normativo del art 19   no creo  que el legislador estatal  pueda pedir más de lo que el autonómico pide en la actualidad  y por ello me parece absolutamente descabellado entender que  automáticamente el día uno de julio de 2007  lo que la Ley Autonómica no pedía   ( por ejemplo presentar al Notario el LIBRO DEL EDIFICIO  o la cédula de habitabilidad  para declarar la obra nueva  ) lo exija la Ley Estatal .   Creo que  como muestra de dicha tesis sólo hay que  examinar la Ley Autonómica Valenciana de Vivienda de 20 de octubre de 2004          que en su art 6 regula la inscripción de las obras nuevas en el registro de la propiedad  que reitera , EN MATERIA DE ACTUACIÓN NOTARIAL Y REGISTRAL, lo dispuesto en el art 37 ( debería decir 22 ) de la Ley Estatal del  Suelo de 1998  a su vez trascripción del art 259 ,3º de la Ley  Estatal del Suelo de 1992 que aún al día de hoy permanece vigente , y  el art 19  de la Ley de Ordenación de la edificación de noviembre de 1999 , mientras que el art 16 de dicha Ley valenciana de  Vivienda , al regular los requisitos para la venta de viviendas terminadas   exige además de  la licencia y el certificado técnico  cuatro requisitos :   las garantías exigidas por la legislación de ordenación de la edificación , la  existencia o no de  subrogación  en préstamo hipotecario,  la entrega del Libro del Edificio,  y  la entrega de  la Licencia de ocupación , PERO SOLO OBLIGA  A ACREDITAR EN LA ESCRITURA PUBLICA  los dos primeros ( seguro decenal y subrogación en el préstamo hipotecario ) y no los dos últimos ( Libro del Edificio y Licencia de Ocupación ), y todo ello con gran atino por parte del legislador autonómico  valenciano, en tanto que por todo lo anterior dicho el legislador autonómico puede exigir en base a su título competencial en materia de edificación y  consumidores  estos dos últimos PERO NO  PUEDE OBLIGAR  a que se acrediten al Notario si así no lo ampara una Ley  Estatal .

          Materias y requisitos   del art 19 .

          Como dijimos anteriormente  , el sentido del art 19 de la Ley del  Suelo es autorizar al legislador autonómico para    que éste pueda exigir   para   declarar e inscribir  una obra nueva  terminada ( y entiéndase también que para autorizar el acta final de obra )   , ciertos requisitos relativos a ciertas materias de competencia en mayor o menor grado autonómica , materias y requisitos que son los siguientes :

            A).- Las MATERIAS a las que se extiende la legitimación son dos :   por unan parte la    legislación de ordenación del territorio y urbanismo y por otra parte    la de ordenación de la edificación , ambas de competencia  autonómica , la primera  competencia exclusiva  autonómica y la segunda de competencia básica estatal pero  autonómico en cuanto a su desarrollo .

           B).- Los  REQUISITOS  a su vez son los siguientes :  en materia de ordenación del territorio y urbanismo el acto  administrativo de conformidad, aprobación o autorización y además  la certificación del técnico  de que la descripción de la obra se ajusta al mismo; por lo que respecta a la legislación de  la edificación , entendiendo ésta , como lo hace la Ley de Ordenación de la  Edificación Valenciana de 30 de junio de 2004 en su exposición de motivos como una legislación en la que confluyen también conjuntamente cuestiones derivadas de la legislación de consumidores y usuarios  ambas  de competencia autonómica ( en Valencia en su grado máximo  la de consumidores y usuarios )   aquellos que exija la misma para  la entrega de la edificación a los usuarios .

          Conclusiones .

            De todo lo hasta aquí dicho   se puede concluir lo siguiente :

           - Dicho precepto tiene como finalidad  regular por el Estado los supuestos en los que la legislación autonómica podrá obligar a que sólo en ciertas materias pueda exigir  ciertos requisitos  para la autorización  de las escrituras de declaración de obra nueva terminada  ( y yo  entiendo que también para  la autorización del acta de final de obra ).

          - Dicha  disposición esta amparado en la reserva de competencia exclusiva   estatal en materia de ordenación de los registros e instrumentos  que recoge el art 149,1,8º  de la CE. ( como reconoce la Disposición final primera de la propia Ley del Suelo ).,

         -  El artículo 19 de  la Ley no supone  que desde el día de su entrada en vigor, y sin modificaciones legislativas de las regulaciones autonómicas vigentes,   puedan ser exigibles más requisitos  para autorizar escrituras de declaración de obra nueva terminada  que  los que se solicitaban con anterioridad , pero sí que  el legislador autonómica estará desde ese momento legitimado para poder legislar imponiendo dichas nuevas obligaciones para el otorgamiento e inscripción .

          - En todo caso  dicha habilitación al legislador autonómica lo es circunscrita a ciertas materias y a ciertos requisitos , y  concretamente:

                    a).- En materia de   legislación de ordenación del territorio y urbanismo  está habilitado  para exigir para la autorización de la escritura y su inscripción  el acto  administrativo de conformidad, aprobación o autorización y además  la certificación del técnico  de que la descripción de la obra se ajusta al mismo , lo que  por otra parte ya  era aplicable   con anterioridad en tanto que las legislaciones autonómicas habían copiado literalmente el art 259,3º de la Ley del Suelo de 1992,  que aún hoy continúa en vigor.

                    b).-  En materia de ordenación de la edificación aquellos que exija la misma para  la entrega de la edificación a los usuarios , que al día de hoy se reducen en el ámbito de la  Comunidad Autónoma Valenciana al seguro decenal ( art 6 y 16 de la Ley Valenciana de Vivienda de 2004 ), pero que podría extenderse  en el futuro a otros  recogidos en dicho ámbito material  , como lo son el Libro del Edificio o la licencia de primera ocupación , requisitos que al día de hoy debe cumplir el promotor para entregar la vivienda al usuario ( art 16 de la Ley de vivienda valenciana ), pero respecto de los cuales la propia Ley no los incluye como aquellos que deben ser justificados al Notario, a diferencia del seguro decenal según la dicción literal del citado art 16 de la Ley autonómica.

       CONCLUSION FINAL:

            En todo caso parece muy criticable  la  redacción del  artículo 19 de la Ley del Suelo ya que lo único claro desde su publicación es que no está claramente definido qué es lo que quiere decir, teniendo el dudoso mérito  de haber puesto en desacuerdo a todos los intérpretes, lo cual posiblemente le haga merecedora  de aparecer  en el   Libro Guinness como la norma más confusa publicada en los últimos años, aunque en mi opinión, y puestos a ser críticos, sea aún más censurable que dicha Ley haya procedido  de manera indirecta a confiscar el valor de construcciones “fuera de ordenación“ por la vía de rebajar su valoración (véanse los arts 21,3º y 30, a), párrafo 2º de la   Ley )  o que vuelva de  un sistema de   patrimonialización de  la construcción  de manera que ésta sólo sea valorable en el patrimonio del propietario  cuando se  haya construido  conforme al Ordenamiento ( vésae el art 7,2º ),   lo cual sólo es una confesión de la   falta de capacidad o de voluntad de las autoridades competentes para atajar el clamoroso incumplimiento de las normas sobre disciplina urbanística . Sólo una pregunta para acabar   ¿Qué sucederá si desde  este momento  se pretende expropiar  o  resulta afectado por una actuación urbanística  un ciudadano  inglés  titular de una vivienda  “fuera de ordenación“   , que cuenta con todos los servicios de luz y agua, que paga su Impuesto sobre bienes Inmuebles , y al que  se pretende  indemnizar sólo el valor del  terreno y no de la construcción ?.

                Callosa de Segura,  a 9 de julio de 2007.

                A.B.V.