ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA José Félix Merino Escartín, Registrador de la Propiedad de Fuenlabrada (Madrid)
RESUMEN DE LA
Ley
Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
Recientemente, con un
amplio consenso, se modificó
artículo 135 de la Constitución Española
con el fin de garantizar la estabilidad presupuestaria en el marco de una
creciente gobernanza común, siendo cada vez más evidentes las repercusiones de
la globalización económica y financiera. El efecto que produce es el de
limitar y orientar, con el
mayor rango normativo, la actuación de
los poderes públicos, pues no será posible la aparición de un déficit
presupuestario excesivo.
El
artículo 135.5
CE dispone: “Una ley orgánica desarrollará los principios a que se
refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos
respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las
Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo
caso, regulará:
a) La distribución de los
límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas,
los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de
corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el
procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de
cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria.
Ésta es la Ley Orgánica que cumple con dicho mandato, que deroga la anterior
Ley
Orgánica 5/2001
y que se configura, a diferencia de la normativa anterior, como un texto
único regulador de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de
todas las Administraciones Públicas, tanto del Estado como de las
Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social. Por desgracia,
fue aprobada sin el consenso que sí tuvo la reforma constitucional
(192 votos a favor,
116 en contra y 4 abstenciones).
La
crisis económica ha puesto de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos
de disciplina de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria para
controlar el déficit público, garantizar la financiación adecuada del sector
público y ofrecer seguridad a los inversores respecto a la capacidad de la
economía española para crecer y atender nuestros compromisos.
No
se adaptaba tampoco al camino emprendido por la Unión Europea que ve la
necesidad de avanzar en el proceso de integración económica, logrando una
mayor coordinación y responsabilidad fiscal y presupuestaria de los Estados: Se
va hacia un Pacto Fiscal europeo y hacia una mayor supervisión económica y
fiscal de los estados miembros, con la consiguiente cesión de soberanía.
Esta situación exige de modo inmediato una política económica basada en
dos ejes complementarios:
- consolidación
fiscal, es decir, eliminación del déficit público estructural y reducción de
la deuda pública,
- y las reformas
estructurales.
Pero, a medio y largo plazo, para consolidar una política económica y fiscal que
permita asegurar de forma permanente el crecimiento económico y la creación de
empleo, a juicio de los redactores de la Ley, se precisa garantizar la
estabilidad presupuestaria lo que contribuirá a reforzar la confianza en la
economía española y a captar financiación
en mejores condiciones. Por ello se introdujo en la
Constitución el pasado septiembre
una regla fiscal que limita el déficit público de carácter
estructural y restringe la deuda pública al valor de referencia del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, siendo España pionera al respecto.
Por
todo lo anterior, los tres objetivos de la Ley son:
- Garantizar la
sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas;
- fortalecer la confianza en
la estabilidad de la economía española;
- y reforzar el compromiso de
España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria.
El
Capítulo I se dedica al objeto y al ámbito subjetivo de aplicación
de la Ley. Se delimita el sector público atendiendo al Sistema Europeo de
Cuentas Nacionales y Regionales, ya que ésta es la definición que adopta la
normativa europea.
Objeto de la Ley.
-
Establecer los principios rectores, que
vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política
presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la
sostenibilidad financiera;
- fijar los procedimientos
necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad
presupuestaria y de sostenibilidad financiera,
- determinar los límites
de déficit y deuda, los supuestos excepcionales en que pueden superarse y
los mecanismos de corrección de las desviaciones;
- y los instrumentos para
hacer efectiva la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de
incumplimiento.
Ámbito de aplicación subjetivo.
El sector público se considera integrado por:
1. El sector Administraciones
Públicas, según el
Reglamento (CE) 2223/96
que incluye:
a) Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la
administración central.
b) Comunidades Autónomas.
c) Corporaciones Locales.
d) Administraciones de Seguridad Social.
2. El resto de las entidades
públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público
dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado
anterior, en cuanto a las normas que se refieran a ellas.
El
Capítulo II marca los principios generales.
Mantiene los cuatro principios de la legislación anterior y añade tres
nuevos:
- Estabilidad
presupuestaria
que se define como la
situación de equilibrio o superávit, la cual se da cuando no se incurre en
déficit estructural (o equilibrio financiero en las empresas públicas).
- Plurianualidad,
según el cual, la elaboración de los Presupuestos se encuadrará en un marco
presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el
que se rigen su aprobación y ejecución.
- Transparencia, por
el que la contabilidad, presupuestos y liquidaciones deberán contener
información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera,
el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
sostenibilidad financiera.
- Eficiencia en la
asignación de los recursos públicos, desarrollando
políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del
sector público.
Las disposiciones legales y reglamentarias, en su
fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y
los convenios de colaboración que afecten a los gastos o ingresos públicos
presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse
de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- Sostenibilidad
financiera, que refuerza al de estabilidad presupuestaria, haciéndolo
permanente concibiéndose como la capacidad para financiar compromisos de gasto
presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública.
- Responsabilidad de las
Administraciones Públicas que incumplan o que provoquen un incumplimiento de
los compromisos asumidos por España. El Estado no asumirá ni responderá
de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y
de las empresas públicas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para
la realización conjunta de proyectos específicos.
Una disposición transitoria excepciona la
regulación para pago a proveedores por créditos previos al 1º de enero de
2012. Tampoco responderán las Comunidades Autónomas de los compromisos de
las Corporaciones Locales.
- Y lealtad institucional,
para armonizar y facilitar la colaboración entre las distintas administraciones
en materia presupuestaria lo que supone que cada Administración ha de valorar el
impacto global, respetar competencias, informar, prestar asistencia…
El Capítulo III,
nuclear, tiene un título que coincide con el de toda la Ley: Estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera e introduce importantes
novedades en nuestra legislación:
-
Todas las Administraciones Públicas
deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit
estructural. Éste se define como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas
excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con
efectos presupuestarios a largo plazo, podrá alcanzarse en el conjunto de AAPP
un déficit estructural del 0,4 por ciento del PIB nacional expresado en términos nominales,
o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior.
- Excepciones: No
obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas (no las Entidades Locales)
podrán presentar déficit estructural en las situaciones excepcionales tasadas en
la Ley: Catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia
extraordinaria, según apreciación de la mayoría absoluta del Congreso de los
Diputados. Si la Seguridad Social incurriera en él, se minorará el de la
Administración Central.
- Incorpora la regla de
gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de
las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de
crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto de medio plazo de la
economía española. Como complemento de la regla, se dispone que, cuando se
obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinarán a
financiar nuevos gastos, sino a reducir el nivel de deuda pública.
- Se fija el límite de
deuda de las Administraciones Públicas, que no podrá superar el
60 por ciento del Producto
Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca
por la normativa europea, salvo en las mismas circunstancias excepcionales en
que se puede presentar déficit estructural.
- El 60% se distribuye así: 44 por ciento para la Administración central,
13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el
conjunto de Corporaciones Locales.
- Ninguna Comunidad Autónoma podrá superar el 13%.
- La Administración pública que
supere su techo no podrá hacer operaciones de endeudamiento neto.
- El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar
autorizados por Ley para emitir
deuda pública o contraer crédito.
- Se establece la
prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública
frente a cualquier otro tipo de gasto. Siempre estarán incluidos en el estado de
gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación
mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión.
- Se regulan los criterios
para el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
deuda pública. El Gobierno fijará los objetivos de estabilidad
presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas.
- Y se contemplan los
informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria,
de deuda pública y de la regla de gasto.
El
Capítulo IV se centra en las Medidas preventivas, correctivas y
coercitivas.
Medidas preventivas.
- Se introduce un
mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en
déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de
carácter preventivo del 95%
sobre el máximo para evitar la superación de los límites establecidos,
permitiéndose sólo, desde entonces, operaciones de tesorería.
- El Gobierno, en caso de
proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones, revisará
el sistema aplicando de forma automática el factor de sostenibilidad
- La Ley fija un mecanismo de
alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la
formulación de una advertencia por parte del Gobierno dirigida a la
Administración que pudiera incumplir la cual tendrá el plazo de un mes para
adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo.
- La no adopción de medidas
supone la aplicación de las medidas correctivas.
- La Ley contempla medidas
automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de
estabilidad se tendrá en cuenta tanto para autorizar las emisiones de deuda,
como para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios. Por
ejemplo, todas las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma
incumplidora precisarán de autorización del Estado.
-
El incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del
objetivo de deuda pública o de la regla de gasto exigirá la presentación de un
plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en
el plazo de un año. La Ley regula el contenido –que, entre otros extremos,
deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán
retornar a los objetivos–, la tramitación y el seguimiento de estos planes.
- Se da un tratamiento
distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales
(catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia
extraordinaria). En estos casos, deberá presentarse un plan de reequilibrio,
detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias
presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales.
1ª.- En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de
incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, la
Administración Pública responsable deberá:
a) Aprobar en el plazo de 15
días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos
que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Existe la posibilidad de
que las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en
relación con los tributos cedidos pasen a ser ejercidas por el Estado.
b) Constituir un depósito
con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2
por ciento de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será
cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el
cumplimiento de los objetivos. Podrá convertirse en multa a los seis meses. El
depósito, en el caso de las entidades locales será un 2,8 % de sus ingresos no
financieros.
2º.- De no fructificar lo anterior, el Gobierno podrá acordar el envío de una
comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de
la administración afectada. La comisión deberá presentar una propuesta de
medidas que serán de obligado cumplimiento. Mientras no las implemente, la
administración afectada no tendrá acceso a los mecanismos de financiación
previstos en esta Ley.
3ª.- Si una Comunidad Autónoma no adoptase el acuerdo de no
disponibilidad de créditos, no constituyese el depósito obligatorio o no
implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos:
- El Gobierno, de conformidad
con lo dispuesto en el
artículo 155 de la
Constitución,
requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo.
- De no atenderse el
requerimiento, el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado,
adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su
ejecución forzosa. Para la ejecución de las medidas el Gobierno podrá dar
instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma (intervención).
- En términos parecidos se
establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas
de cumplimiento forzoso, o incluso disponer la disolución de la
Corporación Local.
El
Capítulo V desarrolla el principio de la transparencia, reforzando
sus elementos:
- Cada Administración Pública
deberá establecer la equivalencia entre el Presupuesto y la contabilidad
nacional, información que se remite a Europa para verificar el cumplimiento
de nuestros compromisos en materia de estabilidad presupuestaria. En
consecuencia, ha de relacionarse el saldo resultante de los ingresos y gastos
del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme
a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.
- Con carácter previo a su
aprobación, cada Administración Pública deberá dar información sobre
las líneas fundamentales de su Presupuesto, con objeto de dar cumplimiento a las
previsiones contenidas en la
Directiva 2011/85/UE.
- Se amplía la información
a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actuación
económico-financiera de todas las Administraciones Públicas.
- Existirá una Central de
información de carácter público en el Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas.
El
capítulo VI trata de la gestión presupuestaria.
- Refuerza la planificación
presupuestaria a través de la definición de un marco presupuestario a medio
plazo, mínimo de tres años, en el que se enmarcará la elaboración de los
Presupuestos anuales y que se ajusta a las previsiones de la
Directiva 2011/85/UE.
- La Ley extiende la
obligación de presentar un límite de gasto no financiero, hasta ahora
solo previsto para el Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones
Locales.
- También exige dotar en los
Presupuestos un fondo de contingencia para atender necesidades
imprevistas y no discrecionales.
- Se regula el destino del
superávit presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de
endeudamiento neto, o al Fondo de Reserva en el caso de la Seguridad Social.
- la Ley establece un
mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez para aquellas
Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que lo soliciten o lo hayan
solicitado en 2012. El acceso a este mecanismo estará condicionado a la
presentación de un plan de ajuste que garantice el cumplimiento de los objetivos
de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y estará sometido a rigurosas
condiciones de seguimiento, remisión de información y medidas de ajuste
extraordinarias. El Plan de ajuste será público.
- Otra Disposición regula el
principio de responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho
comunitario, según el cual, cuando una entidad integrante del sector
público, en el ejercicio de sus competencias, incumpla obligaciones derivadas de
normas del derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea
sancionado por las instituciones europeas, asumirá, en la parte que le sea
imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, tras
acuerdo del Consejo de Ministros.
Disposiciones transitorias. La Ley contempla, en armonía con el
artículo 135 de la Constitución, un
período transitorio hasta el año 2020. Durante este período se determina
una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar los
límites previstos en la Ley, es decir, el equilibrio estructural y una deuda
pública del 60 por ciento del PIB. Entre las medidas destacan:
- La variación de los
empleos no financieros de cada Administración no podrá superar la tasa de
crecimiento real del Producto Interior Bruto de la economía española.
- A partir del momento en que
la economía nacional alcance una tasa de crecimiento real de, al menos el 2%
anual o genere empleo neto con un crecimiento de al menos el 2% anual, la ratio
de deuda pública se reducirá anualmente, como mínimo, en 2 puntos porcentuales
del PIB.
- El déficit estructural
del conjunto de Administraciones Públicas se deberá reducir, al menos,
un 0,8% del
PIB en promedio anual. En caso de Procedimiento de Déficit
Excesivo, la reducción del déficit se adecuara a lo exigido en el mismo.
- Se exceptúan las
situaciones provocadas por catástrofes naturales, recesión económica grave o
situaciones de emergencia extraordinaria
- En 2015 y 2018 se
revisarán las sendas de reducción de la deuda pública y del déficit
estructural, para alcanzar en 2020 los límites previstos.
- Se permitirán, hasta 2020,
que el Estado autorice a las Comunidades Autónomas endeudamientos, de
hasta diez años, por circunstancias económicas extraordinarias que exigieran
garantizar la cobertura de los servicios públicos fundamentales.
Las
Disposiciones finales, aparte de tratar del título competencial y del
desarrollo reglamentario, realizan las necesarias menciones adaptadas a los
regímenes propios de Ceuta y Melilla, Navarra y País Vasco y modifican la
Ley Orgánica 8/1980,
de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas.
- Con salvedades, el 1º de
mayo de 2012.
- Los límites previstos en
los artículos 11 (estabilidad presupuestaria) y 13 (sostenibilidad
financiera) de esta Ley entrarán en vigor el 1 de enero de 2020.
- La reforma de la Ley
Orgánica
de Financiación de las Comunidades Autónomas, el 1 de enero de 2013.
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