ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA Y SOSTENIBILIDAD FINANCIERA José Félix Merino Escartín, Registrador de la Propiedad de Fuenlabrada (Madrid)
RESUMEN DE LA Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Recientemente, con un amplio consenso, se modificó artículo 135 de la Constitución Española con el fin de garantizar la estabilidad presupuestaria en el marco de una creciente gobernanza común, siendo cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera. El efecto que produce es el de limitar y orientar, con el mayor rango normativo, la actuación de los poderes públicos, pues no será posible la aparición de un déficit presupuestario excesivo. El artículo 135.5 CE dispone: Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria. Ésta es la Ley Orgánica que cumple con dicho mandato, que deroga la anterior Ley Orgánica 5/2001 y que se configura, a diferencia de la normativa anterior, como un texto único regulador de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social. Por desgracia, fue aprobada sin el consenso que sí tuvo la reforma constitucional (192 votos a favor, 116 en contra y 4 abstenciones). La crisis económica ha puesto de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria para controlar el déficit público, garantizar la financiación adecuada del sector público y ofrecer seguridad a los inversores respecto a la capacidad de la economía española para crecer y atender nuestros compromisos. No se adaptaba tampoco al camino emprendido por la Unión Europea que ve la necesidad de avanzar en el proceso de integración económica, logrando una mayor coordinación y responsabilidad fiscal y presupuestaria de los Estados: Se va hacia un Pacto Fiscal europeo y hacia una mayor supervisión económica y fiscal de los estados miembros, con la consiguiente cesión de soberanía. Esta situación exige de modo inmediato una política económica basada en dos ejes complementarios: - consolidación fiscal, es decir, eliminación del déficit público estructural y reducción de la deuda pública, - y las reformas estructurales. Pero, a medio y largo plazo, para consolidar una política económica y fiscal que permita asegurar de forma permanente el crecimiento económico y la creación de empleo, a juicio de los redactores de la Ley, se precisa garantizar la estabilidad presupuestaria lo que contribuirá a reforzar la confianza en la economía española y a captar financiación en mejores condiciones. Por ello se introdujo en la Constitución el pasado septiembre una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural y restringe la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, siendo España pionera al respecto. Por todo lo anterior, los tres objetivos de la Ley son: - Garantizar la sostenibilidad financiera de todas las Administraciones Públicas; - fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; - y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. El Capítulo I se dedica al objeto y al ámbito subjetivo de aplicación de la Ley. Se delimita el sector público atendiendo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, ya que ésta es la definición que adopta la normativa europea. Objeto de la Ley. - Establecer los principios rectores, que vinculan a todos los poderes públicos, a los que deberá adecuarse la política presupuestaria del sector público orientada a la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera; - fijar los procedimientos necesarios para la aplicación efectiva de los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, - determinar los límites de déficit y deuda, los supuestos excepcionales en que pueden superarse y los mecanismos de corrección de las desviaciones; - y los instrumentos para hacer efectiva la responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento. Ámbito de aplicación subjetivo. El sector público se considera integrado por: 1. El sector Administraciones Públicas, según el Reglamento (CE) 2223/96 que incluye: a) Administración central, que comprende el Estado y los organismos de la administración central. b) Comunidades Autónomas. c) Corporaciones Locales. d) Administraciones de Seguridad Social. 2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de las administraciones públicas, no incluidas en el apartado anterior, en cuanto a las normas que se refieran a ellas. El Capítulo II marca los principios generales. Mantiene los cuatro principios de la legislación anterior y añade tres nuevos: - Estabilidad presupuestaria que se define como la situación de equilibrio o superávit, la cual se da cuando no se incurre en déficit estructural (o equilibrio financiero en las empresas públicas). - Plurianualidad, según el cual, la elaboración de los Presupuestos se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen su aprobación y ejecución. - Transparencia, por el que la contabilidad, presupuestos y liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera. - Eficiencia en la asignación de los recursos públicos, desarrollando políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público. Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración que afecten a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. - Sostenibilidad financiera, que refuerza al de estabilidad presupuestaria, haciéndolo permanente concibiéndose como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública. - Responsabilidad de las Administraciones Públicas que incumplan o que provoquen un incumplimiento de los compromisos asumidos por España. El Estado no asumirá ni responderá de los compromisos de las Comunidades Autónomas, de las Corporaciones Locales y de las empresas públicas, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos. Una disposición transitoria excepciona la regulación para pago a proveedores por créditos previos al 1º de enero de 2012. Tampoco responderán las Comunidades Autónomas de los compromisos de las Corporaciones Locales. - Y lealtad institucional, para armonizar y facilitar la colaboración entre las distintas administraciones en materia presupuestaria lo que supone que cada Administración ha de valorar el impacto global, respetar competencias, informar, prestar asistencia
El Capítulo III, nuclear, tiene un título que coincide con el de toda la Ley: Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera e introduce importantes novedades en nuestra legislación: - Todas las Administraciones Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural. Éste se define como déficit ajustado del ciclo, neto de medidas excepcionales y temporales. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios a largo plazo, podrá alcanzarse en el conjunto de AAPP un déficit estructural del 0,4 por ciento del PIB nacional expresado en términos nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior. - Excepciones: No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas (no las Entidades Locales) podrán presentar déficit estructural en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley: Catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria, según apreciación de la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Si la Seguridad Social incurriera en él, se minorará el de la Administración Central. - Incorpora la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española. Como complemento de la regla, se dispone que, cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinarán a financiar nuevos gastos, sino a reducir el nivel de deuda pública. - Se fija el límite de deuda de las Administraciones Públicas, que no podrá superar el 60 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos nominales, o el que se establezca por la normativa europea, salvo en las mismas circunstancias excepcionales en que se puede presentar déficit estructural. - El 60% se distribuye así: 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el conjunto de Corporaciones Locales. - Ninguna Comunidad Autónoma podrá superar el 13%. - La Administración pública que supere su techo no podrá hacer operaciones de endeudamiento neto. - El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito. - Se establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto. Siempre estarán incluidos en el estado de gastos de sus Presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión. - Se regulan los criterios para el establecimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. El Gobierno fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para cada una de las Comunidades Autónomas. - Y se contemplan los informes sobre cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria, de deuda pública y de la regla de gasto. El Capítulo IV se centra en las Medidas preventivas, correctivas y coercitivas. Medidas preventivas. - Se introduce un mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de carácter preventivo del 95% sobre el máximo para evitar la superación de los límites establecidos, permitiéndose sólo, desde entonces, operaciones de tesorería. - El Gobierno, en caso de proyectar un déficit en el largo plazo del sistema de pensiones, revisará el sistema aplicando de forma automática el factor de sostenibilidad - La Ley fija un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en la formulación de una advertencia por parte del Gobierno dirigida a la Administración que pudiera incumplir la cual tendrá el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo. - La no adopción de medidas supone la aplicación de las medidas correctivas. - La Ley contempla medidas automáticas de corrección. Así, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad se tendrá en cuenta tanto para autorizar las emisiones de deuda, como para la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios. Por ejemplo, todas las operaciones de endeudamiento de la Comunidad Autónoma incumplidora precisarán de autorización del Estado. - El incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto exigirá la presentación de un plan económico-financiero que permita la corrección de la desviación en el plazo de un año. La Ley regula el contenido que, entre otros extremos, deberá identificar las causas de la desviación y las medidas que permitirán retornar a los objetivos, la tramitación y el seguimiento de estos planes. - Se da un tratamiento distinto en el supuesto de déficit por circunstancias excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria). En estos casos, deberá presentarse un plan de reequilibrio, detallando las medidas adecuadas para hacer frente a las consecuencias presupuestarias derivadas de estas situaciones excepcionales. 1ª.- En caso de falta de presentación, de falta de aprobación o de incumplimiento del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio, la Administración Pública responsable deberá: a) Aprobar en el plazo de 15 días desde que se produzca el incumplimiento la no disponibilidad de créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido. Existe la posibilidad de que las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasen a ser ejercidas por el Estado. b) Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Producto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Podrá convertirse en multa a los seis meses. El depósito, en el caso de las entidades locales será un 2,8 % de sus ingresos no financieros. 2º.- De no fructificar lo anterior, el Gobierno podrá acordar el envío de una comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas que serán de obligado cumplimiento. Mientras no las implemente, la administración afectada no tendrá acceso a los mecanismos de financiación previstos en esta Ley. 3ª.- Si una Comunidad Autónoma no adoptase el acuerdo de no disponibilidad de créditos, no constituyese el depósito obligatorio o no implementase las medidas propuestas por la comisión de expertos: - El Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución, requerirá al Presidente de la Comunidad Autónoma para que lleve a cabo. - De no atenderse el requerimiento, el Gobierno, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptará las medidas necesarias para obligar a la Comunidad Autónoma a su ejecución forzosa. Para la ejecución de las medidas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de la Comunidad Autónoma (intervención). - En términos parecidos se establece la posibilidad de imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o incluso disponer la disolución de la Corporación Local. El Capítulo V desarrolla el principio de la transparencia, reforzando sus elementos: - Cada Administración Pública deberá establecer la equivalencia entre el Presupuesto y la contabilidad nacional, información que se remite a Europa para verificar el cumplimiento de nuestros compromisos en materia de estabilidad presupuestaria. En consecuencia, ha de relacionarse el saldo resultante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de financiación calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. - Con carácter previo a su aprobación, cada Administración Pública deberá dar información sobre las líneas fundamentales de su Presupuesto, con objeto de dar cumplimiento a las previsiones contenidas en la Directiva 2011/85/UE. - Se amplía la información a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la actuación económico-financiera de todas las Administraciones Públicas. - Existirá una Central de información de carácter público en el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. El capítulo VI trata de la gestión presupuestaria. - Refuerza la planificación presupuestaria a través de la definición de un marco presupuestario a medio plazo, mínimo de tres años, en el que se enmarcará la elaboración de los Presupuestos anuales y que se ajusta a las previsiones de la Directiva 2011/85/UE. - La Ley extiende la obligación de presentar un límite de gasto no financiero, hasta ahora solo previsto para el Estado, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales. - También exige dotar en los Presupuestos un fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales. - Se regula el destino del superávit presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto, o al Fondo de Reserva en el caso de la Seguridad Social. - la Ley establece un mecanismo extraordinario de apoyo a la liquidez para aquellas Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales que lo soliciten o lo hayan solicitado en 2012. El acceso a este mecanismo estará condicionado a la presentación de un plan de ajuste que garantice el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública y estará sometido a rigurosas condiciones de seguimiento, remisión de información y medidas de ajuste extraordinarias. El Plan de ajuste será público. - Otra Disposición regula el principio de responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario, según el cual, cuando una entidad integrante del sector público, en el ejercicio de sus competencias, incumpla obligaciones derivadas de normas del derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas, asumirá, en la parte que le sea imputable, las responsabilidades que se devenguen de tal incumplimiento, tras acuerdo del Consejo de Ministros. Disposiciones transitorias. La Ley contempla, en armonía con el artículo 135 de la Constitución, un período transitorio hasta el año 2020. Durante este período se determina una senda de reducción de los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar los límites previstos en la Ley, es decir, el equilibrio estructural y una deuda pública del 60 por ciento del PIB. Entre las medidas destacan: - La variación de los empleos no financieros de cada Administración no podrá superar la tasa de crecimiento real del Producto Interior Bruto de la economía española. - A partir del momento en que la economía nacional alcance una tasa de crecimiento real de, al menos el 2% anual o genere empleo neto con un crecimiento de al menos el 2% anual, la ratio de deuda pública se reducirá anualmente, como mínimo, en 2 puntos porcentuales del PIB. - El déficit estructural del conjunto de Administraciones Públicas se deberá reducir, al menos, un 0,8% del PIB en promedio anual. En caso de Procedimiento de Déficit Excesivo, la reducción del déficit se adecuara a lo exigido en el mismo. - Se exceptúan las situaciones provocadas por catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria - En 2015 y 2018 se revisarán las sendas de reducción de la deuda pública y del déficit estructural, para alcanzar en 2020 los límites previstos. - Se permitirán, hasta 2020, que el Estado autorice a las Comunidades Autónomas endeudamientos, de hasta diez años, por circunstancias económicas extraordinarias que exigieran garantizar la cobertura de los servicios públicos fundamentales. Las Disposiciones finales, aparte de tratar del título competencial y del desarrollo reglamentario, realizan las necesarias menciones adaptadas a los regímenes propios de Ceuta y Melilla, Navarra y País Vasco y modifican la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. - Con salvedades, el 1º de mayo de 2012. - Los límites previstos en los artículos 11 (estabilidad presupuestaria) y 13 (sostenibilidad financiera) de esta Ley entrarán en vigor el 1 de enero de 2020. - La reforma de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, el 1 de enero de 2013.
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