EXPROPIACION FORZOSA

Reversión de lo expropiado

Reversión de lo expropiado.- a) Si en la inscripción de compra de una finca no se hizo constar que se practicó a consecuencia de un expediente de expropiación forzosa, no podrá después practicarse ninguna inscripción de reversión de parte de lo expropiado, sin perjuicio de que esta discordancia entre el Registro y la realidad pueda ser rectificada mediante la presentación de nuevo en el Registro del título que dio origen en su día al asiento registral inexacto. b) Si se expropió a unas personas y se pretende revertir parte de lo expropiado en concepto de causahabiente, conforme al artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, a una sociedad, sin que de los documentos presentados resulte que la finca le fue aportada ni que le haya sido transmitido el derecho de reversión, el Registrador puede negarse a inscribir, conforme a los artículos 18 de la Ley Hipotecaria y 99 de su Reglamento, aunque el Ayuntamiento expropiante reconozca a la sociedad recurrente el derecho de reversión.

29 noviembre 1973

Reversión de lo expropiado.- Hechos: Tras una expropiación, que no tuvo acceso al Registro, la titular registral vende cuatro parcelas sobrantes, procedentes de la finca expropiada, aportando documentación administrativa de la que resulta que dichas parcelas las recuperó por derecho de reversión. Denegada la inscripción por no haberse inscrito la expropiación y, por tanto, el derecho de reversión, la Dirección revoca la nota afirmando escuetamente que de la documentación aportada resulta la esencia de todo el expediente expropiatorio, que podrá hacerse constar en el Registro mediante el mecanismo del tracto abreviado, así como las parcelas sobrantes, con lo que puede inscribirse la venta de las mismas.

29 junio 2001

Reversión de lo expropiado.- Solicitada la inscripción de los derechos de reversión que, en su caso, puedan tener lugar respecto a unos terrenos expropiados, la Dirección, dejando a salvo que el derecho de reversión no puede inscribirse hasta que se produzcan las circunstancias que den lugar a su nacimiento, entiende, sin embargo, que la cualidad de expropiado, aunque sólo de manera implícita figura en la inscripción de expropiación, sí es inscribible, puesto que el derecho de reversión lo reconoce el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa al expropiado y a sus causahabientes. Por tanto, revoca la calificación en este punto, que consideró no inscribible tal derecho. Pero, al mismo tiempo, la confirma por las exigencias de documentación pública y tracto sucesivo, así como la falta de liquidación del Impuesto, toda vez que la solicitud de inscripción se hizo por una Sociedad en base a una escritura de constitución a la que se aportaban los derechos en cuestión por personas que no fueron las expropiadas.

28 julio 2001

Reversión de lo expropiado.- El derecho de reversión sólo es inscribible cuando se produce uno de los tres supuestos de hecho contemplados en el artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, pero la cualidad de expropiado (y su derecho a una hipotética reversión) es susceptible de reflejarse en el Registro, si existe el documento administrativo que la reconoce, pudiendo en tal caso (que es lo que sucedió en este supuesto) solicitarse su inscripción mediante la presentación del derecho de reversión a favor de los herederos del expropiado -reconocido por la Administración- en unión de una escritura pública por la que aquéllos transmitían su derecho a terceras personas. Este derecho a la reversión, intermedio entre la cualidad de expropiado y la reversión efectiva, es inscribible por ser análogo a un derecho real de adquisición, oponible a terceros, transmisible y perfectamente digno de protección registral. Los requisitos formales serán la existencia de documentación pública y tracto sucesivo -que en este caso se daban- y los exigidos por la normativa fiscal o liquidación previa de los impuestos de Sucesiones o de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

26 noviembre 2001

Reversión de lo expropiado.- 1. Se presenta en el Registro un Acta de Ocupación expedida por un Ayuntamiento con objeto de hacer constar en el Registro una expropiación forzosa. De la documentación aportada resulta que el expediente se dirige contra una empresa pública estatal que adquirió la finca objeto de dicho expediente por expropiación y también contra los reversionistas de dicha expropiación anterior, estando tal derecho de reversión reconocido por sentencia del Tribunal Supremo, pero aún sin ejecutar.

El Registrador deniega la inscripción por dos defectos:

2) Habiendo una sentencia firme que reconoce el derecho de reversión, el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial reserva a los Tribunales la expropiación, y, en consecuencia, ser nula la expropiación realizada (se califica este defecto como insubsanable; el primer defecto puede verse, más atrás, en el apartado “Acta de ocupación sin pago ni consignación”).

El Ayuntamiento recurre.

2. También ha de ser confirmado el segundo defecto. Como dice el Registrador recurrido, al estar la sentencia firme pendiente de ejecución, toda actuación que se realice sobre la misma corresponde al Poder Judicial, conforme establece el artículo 18 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La única excepción establecida por este precepto es la de la expropiación de los derechos reconocidos frente a la Administración Pública, los cuales pueden ser expropiados por el Gobierno, supuesto que no es el que se plantea en el caso presente.

No es atendible el argumento que utiliza el recurrente de que, en definitiva, si no se pueden devolver las fincas expropiadas, siempre se podrá indemnizar, pues no es lo mismo el que por una causa sobrevenida no puedan devolverse las cosas expropiadas que el ser el expropiante el que produce a sabiendas tal imposibilidad de devolución «in natura».

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto confirmando en todos sus extremos la calificación del Registrador.

4 octubre 2005

Reversión de lo expropiado.- 1. El único problema que plantea el presente recurso es el de dilucidar si, aportando la Sentencia firme por la que se reconoce a favor de unas personas el derecho de reversión de bienes que en su día fueron expropiados, es inscribible la escritura por la que los reversionistas transmiten su derecho. [1]

2. Afirma la entidad recurrente que el Registrador debe acatar la Sentencia. Pues bien, como ha dicho reiteradamente este Centro Directivo, si bien es cierto que los Registradores tienen la obligación de respetar y colaborar en la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, no lo es menos que el principio constitucional de protección de los derechos e intereses legítimos y de interdicción de la indefensión impide extender las consecuencias de un proceso a quienes no han sido parte él ni han intervenido de manera alguna, por lo que, al amparo del artículo 100 del Reglamento Hipotecario, no pueden practicarse asientos que comprometan una titularidad registral si no consta que el titular de un derecho inscrito ha sido parte en el procedimiento correspondiente. En consecuencia, debe rechazarse la inscripción de resoluciones judiciales si no consta que en el respectivo procedimiento los titulares de derechos inscritos que resulten afectados han tenido la intervención previstas por las leyes para su defensa, evitando así que sufran en el mismo Registro las consecuencias de su indefensión procesal, en virtud del principio de tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de nuestra Constitución.
3. Respecto a la inscripción del derecho de reversión, también ha dicho esta Dirección General (vid. Resoluciones citadas en el «vistos»), que el primer titular de tal derecho es el expropiado, y, a partir de él, los que de él traigan causa, ya que es un derecho transmisible, con aplicación del principio de tracto sucesivo.
4. Ahora bien: si, como ocurre en el caso actual, ni siquiera aparece en el Registro la expropiación, es indudable que tampoco resulta de él la existencia del derecho de reversión, pues éste tiene su origen en aquélla.

En consecuencia, para que pueda inscribirse la Sentencia que declara la existencia del derecho de reversión a favor de determinadas personas, es preciso que todos los que ostenten algún derecho en el Registro, hayan tenido intervención en el procedimiento, pues, de no ser así, se produciría un claro supuesto de indefensión, proscrita por la Constitución Española.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto.

15 abril 2008

Reversión de lo expropiado.- 1. En el presente expediente se pretende la inscripción de una reversión a favor de un tercero, distinto al titular expropiado, de una finca respecto de la cual no consta inscrita previamente la expropiación de la que se ha obtenido dicha reversión. Tan sólo se acompaña resolución administrativa que declara la reversión; el acta de pago y hoja de aprecio en la que se describe la finca objeto de reversión y un acta administrativa de acuerdo amistoso.

2. No cabe duda que el derecho de reversión sobre bienes inmuebles tiene naturaleza real y es transmisible, por lo que puede tener acceso al Registro. Igualmente lo será la transmisión operada como consecuencia del ejercicio del derecho de reversión (cfr. artículos 1 y 2 de la Ley Hipotecaria).

Dispone así el artículo 54.5 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en la redacción dada al mismo por Ley 38/1999, de 5 de noviembre, que en las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente, sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria.

3. Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 20 de la Ley Hipotecaria, que consagra en nuestro Derecho hipotecario el denominado principio del tracto sucesivo, para inscribir un título por el que se transmita el dominio –en este caso, una reversión de finca procedente de expropiación–, deberá constar previamente inscrito el derecho de la persona que otorgue el acto referido.

En el presente expediente, resulta que la finca objeto de reversión aún se encuentra inscrita a favor del particular expropiado –que además es diferente del reversionario– por lo que procede denegar la inscripción solicitada en tanto no se obtenga la referida previa inscripción o cuando menos, se aporte, a modo de tracto abreviado, el título de la expropiación con todos los requisitos legalmente exigidos. De otro modo se estaría tabularmente privando de una finca al titular registral sin su legítima intervención, conculcando así el principio constitucional de protección jurisdiccional de los derechos e intereses legítimos contenido en el artículo 24 de la Constitución.

A este respecto debe recordarse que el derecho de reversión, para el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, opera en favor del primitivo dueño o sus causahabientes, que son quienes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado (véase artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa). Por tanto para que el derecho de reversión se produzca en favor de persona distinta del expropiado, deberá acreditarse la transmisión de tal derecho por parte de éste, cumpliendo las exigencias generales de tracto sucesivo.

4. Como ya señalara este Centro Directivo (véase Resolución de 28 de julio de 2001) normalmente la cualidad de expropiado consta en el Registro sólo de manera implícita, pues en la inscripción de la expropiación consta la persona del anterior titular contra quien se dirigió el expediente. En este contexto, legalmente está reconocida la posibilidad de transmisión de tal cualidad, puesto que el derecho de reversión se reconoce a favor del expropiado y de sus causahabientes (cfr. artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa), por lo que los derechos que atribuye tal cualidad son perfectamente inscribibles por gozar de la inmediatividad y eficacia erga omnes de todo derecho real. Pero para inscribir tales derechos han de concurrir todos los requisitos legales, y esencialmente, los de documentación pública y tracto sucesivo, algo que no acontece en el presente supuesto en el que falta la previa inscripción del título expropiatorio y de aquél por virtud del cual se transfirió el derecho de reversión en favor del presentante.

Esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso y confirmar la nota de calificación de la registradora.

30 septiembre 2011

Reversión de lo expropiado.- 1. Admitido por el recurrente el primer defecto señalado en el nota de calificación relativo a la falta de acreditación fehaciente, en el momento de la presentación en el Registro de la documentación objeto de calificación, del derecho de los solicitantes como causahabientes del titular registral expropiado, según se desprende de la presentación de la documentación subsanatoria que de tal defecto realizan los recurrentes en el momento de la interposición del propio escrito de recurso, sin que proceda en este momento entrar a valorar dicha documentación a otros efectos (cfr. artículo 326, párrafo primero de la Ley Hipotecaria), la cuestión que se plantea en este recurso consiste en determinar si resulta posible hacer constar en el Registro de la Propiedad el derecho preferente de reversión frente a terceros posibles adquirentes respecto de una finca expropiada a favor del Ayuntamiento de Madrid en 1984, conforme a lo dispuesto en el articulo 54.5 de la Ley de Expropiación forzosa en la redacción dada a tal precepto por la disposición adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

El registrador fundamenta su negativa en base al argumento de que la redacción del artículo 54.5 de la Ley de Expropiación Forzosa dada por la citada Ley 38/1999 no resulta aplicable al presente supuesto, el cual, a su juicio, se rige por la norma vigente al tiempo de realizarse la expropiación, esto es por el artículo citado en su redacción originaria, que no recogía la posibilidad de inscripción en el Registro de la Propiedad del posible derecho de reversión, citando en apoyo de su tesis las Resoluciones de este Centro Directivo de 28 de julio y 26 de noviembre de 2001.

2. La expropiación forzosa es una limitación del dominio, y, como dice la doctrina más autorizada, la causa de la misma es la utilidad pública o el interés social. Dicha causa afecta al objeto expropiado (cfr. artículo 9 de la Ley de Expropiación Forzosa) e incide continuadamente sobre dicho bien, por lo que la persona expropiada tiene el derecho de resolver la expropiación que ha llegado a ser infructuosa. En concreto, este derecho a resolver la expropiación, o derecho de reversión según la denominación acogida por la ley, surge en los casos de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como en aquellos casos en que hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o desapareciese la afectación, y opera en favor del primitivo dueño o sus causahabientes, que son quienes podrán recobrar en su virtud la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado (cfr. artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa).

Pero la expresión de «derecho de reversión» no es unívoca, sino que encierra varios sentidos, siendo dicha polisemia terminológica el origen y causa de cierta confusión en cuanto a la precisa delimitación de su contenido y alcance. Este Centro Directivo ha señalado (cfr. Resolución de 26 de noviembre de 2001) que son tres los hitos del iter de la reversión, todos ellos susceptibles de acceso registral: la cualidad de expropiado, la existencia del derecho de reversión declarada por la Administración o por los Tribunales de Justicia y la consumación del derecho de reversión mediante la transferencia del derecho de propiedad al reversionista. Precisando más cada una de estas etapas o hitos, cabe diferenciar otras tantas acepciones conceptuales correlativas a las tres etapas o fases del derecho de reversión. La primera es la del derecho de reversión en estado latente o expectante y nace directamente con la propia expropiación y de forma simultánea a la misma. Este derecho constituye un gravamen o carga sobre cosa ajena que, por el momento, hasta que se produzcan los presupuestos habilitantes del derecho de reversión como derecho efectivo de adquisición preferente – o «causas legitimadoras de la reversión» en la terminología del artículo 69 del Reglamento de Expropiación Forzosa – (los ya citados de no afectación, sobrantes o exceso de expropiación y desafectación), ha sido considerado como un derecho condicional o eventual. Ahora bien, la reforma del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa operada por la Ley 38/1999 deja claro que, incluso en esta etapa latente, se trata de un derecho ya existente como derecho subjetivo y de contenido patrimonial ya adquirido por su titular incluso antes de que se transforme en un derecho de reversión activo y ejercitable a través de la subsiguiente adquisición o readquisición del bien expropiado, derecho que es susceptible de transmisión «inter vivos» y «mortis causa», oponible frente a terceros y por ello inscribible como tal «derecho de preferencia» en el Registro de la Propiedad. Así lo confirma la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo) de 8 de febrero de 2006 que al definir el contenido del derecho de reversión, afirma que «como hemos expresado en sentencias de 26 de mayo de 1998 y 19 de septiembre de 1998, y reiteramos en la de 29 de mayo de 2003, el derecho de reversión tiene un contenido patrimonial y, como tal, resulta susceptible de negociación y transmisión, incluso con anterioridad a que se produzca en los supuestos contemplados en el artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa como determinantes del nacimiento del mismo. En definitiva, pues, y como ya afirmó la sentencia de 24 de enero de 2002, el derecho de reversión es un derecho de naturaleza autónoma transmisible por actos «intervivos» y «mortis causa».

En segundo lugar, una vez producido cualquiera de los hechos o presupuestos habilitantes previstos en el apartado 1 del artículo 54 de la Ley, el derecho de reversión latente deviene en un derecho de reversión pleno, activo o actual de adquisición preferente, como derecho potestativo, similar a un derecho de adquisición o retracto, de carácter real e igualmente oponible frente a terceros, que se desdobla a su vez en dos fases, la previa a su reconocimiento administrativo o judicial y la posterior a dicho reconocimiento, reconocimiento que requiere la previa reclamación potestativa por parte del expropiado o sus causahabientes, como titulares del derecho (cfr. artículo 54, apartado 4, de la Ley de Expropiación Forzosa). En este sentido la misma Sentencia antes citada de 8 de febrero de 2006, afirma que el reconocimiento del derecho de reversión por la Administración «hace que éste cobre la plenitud e integridad de su contenido económico». Se trata, pues, de un desenvolvimiento del derecho latente, que deviene ejercitable, efectivo y pleno.

Finalmente, en su tercera etapa el derecho de reversión consumado es aquél en que el derecho reversional de adquisición preferente ha sido reconocido y ejercitado de forma completa mediante el pago o restitución de la indemnización expropiatoria en los términos previstos en el artículo 55 de la misma Ley, dando paso con ello a su consumación mediante la adquisición o readquisición del dominio. En tal momento el derecho de reversión se agota y extingue de forma simultánea a la incorporación en el patrimonio de reversionista de un derecho de propiedad sobre el mismo bien inicialmente expropiado.

3. El derecho de reversión, en cada una de las tres citadas etapas, es susceptibles de reflejo registral, como ha declarado este Centro Directivo (cfr. Resolución de 28 de noviembre de 2001), si bien hasta la reforma legal operada por la disposición adicional quinta de la Ley 38/1999 normalmente la cualidad de expropiado, a la que va asociado el derecho de reversión en su fase latente, consta en el Registro sólo de manera implícita, pues en la inscripción de la expropiación consta la persona del anterior titular contra quien se dirigió el expediente. Pero es importante subrayar que legalmente está reconocida la posibilidad de transmisión de tal cualidad («rectius», de los derechos asociados a la misma), puesto que el derecho de reversión se reconoce a favor del expropiado y de sus causahabientes (cfr. artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa), por lo que los derechos que atribuye tal cualidad son perfectamente inscribibles por gozar de la inmediatividad y eficacia «erga omnes» de todo derecho real, inscripción que, por lo demás, está sujeta a los requisitos legales comunes de todo derecho inscribible, y entre ellos, los de documentación pública, calificación y tracto sucesivo (cfr. Resoluciones de 28 de julio de 2001 y 15 de abril de 2008). A partir de la citada reforma legal, como veremos, la constancia registral del derecho de reversión en fase latente tiene lugar de forma explícita y autónoma.

Pues bien, la resolución del presente recurso requiere determinar previamente la forma y eficacia de la citada constancia registral, así como la concreción del régimen legal que resulta aplicable teniendo en cuenta la fecha en que produjo la expropiación (1984) y la fecha en la que se presenta la solicitud de inscripción registral de los derechos de reversión que pudieran corresponder a los causahabientes de los propietarios expropiados (2011).

4. Conforme a los artículos 53 de la Ley de Expropiación Forzosa, 60 de su Reglamento y 32.4ª del Reglamento Hipotecario, el título formal para la práctica de la inscripción en el Registro de la Propiedad de la expropiación forzosa está integrado por el acta de ocupación y por el documento que acredite el pago o consignación del justiprecio. A su vez, el artículo 55.2.e) del Reglamento de Expropiación Forzosa establece que en el título de adquisición del beneficiario de la expropiación debe figurar la afectación del bien al fin público (obra o servicio) que justificó la expropiación, circunstancia que deberá figurar en la propia inscripción registral, pues, conforme a lo previsto en los artículos 9, n.º 2 de la Ley Hipotecaria y 51.6.º de su Reglamento, en la inscripción deberá constar la naturaleza del derecho inscrito, su extensión, así como las condiciones suspensivas o resolutorias que le afecten.

Sin embargo, a pesar de su calidad de condición que determina la naturaleza y extensión del derecho, aquella afectación al fin público o vinculación de destino del bien adquirido por título de expropiación, y correlativo derecho de resolución o reversión para el caso de no cumplirse tal destino o afectación, tal condición y derecho no constituía con arreglo a la redacción originaria del artículo 54 de la Ley 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa, objeto de inscripción separada y especial en el folio registral de la finca como derecho separado o como gravamen real autónomo. En la doctrina se había venido entendiendo que la razón de ello estaría, para unos autores, en la asimilación del derecho de reversión, en su fase latente, a una suerte de acción resolutoria que resultaría de una causa (la expropiación) que consta en el Registro o, para otros, en su analogía con la figura de los retractos legales, supuestos en los que la propia legislación hipotecaria atribuye efectos frente a terceros inscritos a las respectivas acciones resolutoria y de retracto (cfr. artículo 37 números 1 y 3 de la Ley Hipotecaria). Por tanto, sería la propia constancia en la inscripción practicada a favor de la Administración expropiante o beneficiario del título expropiatorio, en virtud del cual se opera la correlativa adquisición, lo que impediría el surgimiento de un tercero protegido por la fe pública registral del artículo 34 de la Ley Hipotecaria. Aun con todo, esta conclusión tendría en su contra el hecho de que el artículo 7 del Reglamento Hipotecario admite la inscripción de cualquier derecho de transcendencia real que, sin tener nombre propio en derecho, «modifique, desde luego o en lo futuro, algunas de las facultades del dominio sobre bienes inmuebles», condición que no puede negarse respecto de derecho de reversión latente, siendo así que la fe pública registral no se extiende a las menciones que figuren en el título relativas a derechos susceptibles de inscripción separada (cfr. artículos 29 y 98 de la Ley Hipotecaria), en correlación con la regla de que cualquier derecho o carga real y limitación del dominio, para que surtan efecto frente a terceros «deberán constar en la inscripción de la finca o derecho sobre que recaigan» (cfr. artículo 13 de la Ley Hipotecaria).

El artículo 69, apartado 1, del Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, estableció, en norma de discutida legalidad, que «Cuando se dé alguna de las causas legitimadoras de la reversión, procederá ésta, aun cuando los bienes o derechos hayan pasado a poder de terceros adquirentes por la presunción del artículo 34 de la Ley Hipotecaria, sin perjuicio del derecho de repetición de los mismos contra quien proceda por los daños y perjuicios ocasionados». En su apartado 2 el mismo artículo reconocía a estos terceros adquirentes el derecho a ser oídos en el expediente de reversión para aportar los datos y alegaciones que consideren oportunos en contra de la misma. Este precepto suscitó en la doctrina interpretaciones encontradas. Para unos se trataba de una norma que entraba en contradicción con la Ley Hipotecaria, en tanto que para otros tal norma reglamentaria encontraba amparo en el citado artículo 37 n.º 1 de la misma Ley Hipotecaria. En la jurisprudencia también se produjeron vacilaciones en la exégesis del transcrito artículo 69, pues frente a sentencias que lo interpretaron en un sentido literal como una suerte de excepción del principio de fe pública registral, el Tribunal Supremo pronunció otras que en presencia de un tercero inscrito protegido por dicho principio, y habiendo sufrido la finca alteraciones sustanciales (v.gr. por la ejecución de construcciones acabadas), entendían que el principio de fe pública debía prevalecer, de forma que la reversión no procedía en especie, debiendo ser sustituida por una indemnización de daños y perjuicios. Este fue el caso de las Sentencias de 28 de abril de 1995 y de 12 de febrero de 1996.

Pero, incluso aceptando que el artículo 69 del Reglamento de Expropiación Forzosa tuviera cobertura en el artículo 37 n.º 1 de la Ley Hipotecaria por entender el derecho de reversión como una condición resolutoria que consta en el Registro de la Propiedad (cfr. Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1989), aquel precepto resultaba defectuoso técnicamente pues en tal caso no podía hablarse en rigor de «bienes o derechos hayan pasado a poder de terceros adquirentes por la presunción del artículo 34 de la Ley Hipotecaria«, pues este último precepto no ampara frente a las causas de resolución que constan en el Registro. Por ello parte de la doctrina más autorizada entendió que el Reglamento de Expropiación Forzosa no constituía una excepción a los principios registrales ya que la expropiación consta en el titulo del beneficiario, y por tanto su inscripción determina también la publicidad del propio derecho de reversión latente. Pero aún así subsistía el problema de los supuestos de expropiaciones no inscritas en el contexto de una regulación que si bien partía de la regla general de la inscripción de la expropiación en el Registro de la Propiedad, excluía de la misma aquellos casos en que la finca expropiada hubiere adquirido por virtud de la expropiación la condición de dominio público (cfr. artículo 62, apartado 1 y 2, del Reglamento de Expropiación Forzosa).

5. La reforma de la Ley de Expropiación Forzosa llevada a cabo por la disposición adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que da nueva redacción a los artículos 54 y 55 de aquella, inspirada por la conveniencia de eliminar todo vestigio de cargas ocultas o semi-ocultas en el tráfico jurídico-inmobiliario, ha salido al paso de esta confusa situación, sometiendo el derecho de reversión, también en su fase latente o expectante, al régimen registral de los principios hipotecarios comunes de oponibilidad y fe pública. Para ello da nueva redacción al apartado 5 del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa y establece que «En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente»; añadiendo a continuación la consecuencia de la omisión de dicha constancia registral: «sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria».

Esta constancia del derecho preferente (de adquisición) de los reversionistas en la misma inscripción causada por el propio título expropiatorio da lugar a una mención expresa en el propio acta de la inscripción, de forma que ahora aquel derecho del reversionista consta de forma explícita y autónoma (si bien en el mismo asiento registral que el derecho del beneficiario de la expropiación), y no de forma indirecta o implícita como sucedía antes de la reforma. Ello supone una clarificación no sólo del régimen de la publicidad registral del derecho de reversión en su fase de latencia, sino también sobre su naturaleza (sobre la que se habían sostenido distintas tesis: condición resolutoria del derecho del beneficiario, causa de invalidez sucesiva sobrevenida, derecho asimilable a un retracto legal, o derecho real de preferente adquisición innominado y en formación). Superando la confusión anterior, ahora no hay duda de que el derecho de reversión, incluso en estado latente, debe ser considerado como un derecho real, un «ius in re aliena» que grava o constriñe el dominio del adquirente de la finca expropiada, oponible frente a terceros, susceptible de tráfico autónomo (cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de noviembre de 1995 y 14 de junio de 1997, entre otras), de obligada inscripción registral – de forma simultánea a la inscripción de la propia expropiación -, y sujeta a los principios hipotecarios de fe pública y oponibilidad, y no como una simple causa de ineficacia latente de la titularidad adquirida por la expropiación. Repárese, además, en que hoy no debe considerarse vigente la exclusión de la inscripción de las expropiaciones, y por ende del mismo derecho de reversión, en el caso de que los bienes expropiados hayan pasado a integrarse en el dominio público de la Administración expropiante, al haber extendido la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la obligatoriedad de la inscripción también a los bienes demaniales (cfr. artículo 36 n.º 1 de la citada Ley).

6. Determinada la forma y efectos de la constancia registral del derecho de reversión en su fase latente –que es la que en particular interesa a los efectos de la presente resolución–, antes y después de la reforma operada en este ámbito por la Ley 38/1999, procede precisar ahora cual de los dos regímenes legales (anterior y posterior a la reforma) es el aplicable al presente supuesto.

La aclaración terminológica y conceptual hecha en el fundamento jurídico 2 anterior de esta Resolución permite también dilucidar la cuestión relativa al momento en que debe entenderse nacido el derecho de reversión y, en consecuencia, sobre el carácter retroactivo o no de la reforma de la Ley de Expropiación Forzosa operada por la Ley 38/1999. Pues bien, en la fase de latencia, debe entenderse nacido el derecho de reversión en el mismo momento en que la expropiación se perfecciona. Por el contrario el derecho de reversión como derecho de adquisición preferente activo y ejercitable nace en el momento en que se produce cualquiera de las tres causas o presupuestos habilitantes que determina el artículo 54.1 Ley de Expropiación Forzosa (desafectación, incumplimiento de la afectación o existencia de sobrantes). A este supuesto se refiere la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en sus Sentencias de 25 de febrero de 1992 y de 23 de junio de 1998, entre otras. Así, por ejemplo, en esta última se afirma que «según la doctrina jurisprudencial consolidada de esta Sala (sentencias de 30 de septiembre de 1991, 25 de febrero de 1992, 15 de marzo y 5 de junio de 1993, 20 de diciembre de 1994, 28 de abril de 1995 y 20 de mayo de 1997), «el derecho de reversión es un derecho nuevo y autónomo, … y el procedimiento a través del que se actúa no es continuación del expediente expropiatorio, por lo que la reversión se ha de regir por la ley vigente en el momento de ejercitarse, aunque el expediente de expropiación se hubiera incoado bajo la vigencia de una ley distinta, la cual no contemplase ese derecho o lo regulase de otro modo». En el mismo sentido se pronuncian las Sentencias de 20 de julio de 2002, 9 de diciembre de 2004 y 8 de febrero de 2006 (todas de la Sala de lo contencioso-administrativo). Pero esta jurisprudencia no excluye que el derecho de reversión latente nazca en el momento de la expropiación, pues evidentemente al reconocer la Ley dicho derecho al expropiado o a sus causahabientes está admitiendo su transmisibilidad, por lo que no puede negarse que es un derecho ya patrimonializado por quien lo puede transmitir, sin perjuicio de su carácter condicional. Así lo confirma la reforma de la Ley de Expropiación Forzosa de 1999 que deja fuera de toda duda que el derecho de reversión latente nace en el momento de la expropiación, pues de lo contrario no cabría su inscripción como derecho preferente en el Registro de la Propiedad de forma simultánea a la propia inscripción de la expropiación.

7. Lo anterior podría llevar erróneamente a considerar que la misma regla de aplicación temporal de las normas (cfr. disposición transitoria 1ª del Código civil) conduciría a confirmar la nota de calificación por entender que el derecho latente de reversión estaría sujeto en el caso objeto del presente expediente, en razón del momento en que se produjo la expropiación (año 1984), a la redacción del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa vigente en tal momento, en la que ciertamente no se preveía otra forma de constancia registral de dicho derecho reversional que la implícita en el propio título de expropiación inscrito. Sin embargo, esta conclusión queda desmentida por el especial régimen transitorio incorporado por la Ley 38/1999 en su disposición transitoria 2.ª, conforme a la cual «Lo establecido en la disposición adicional quinta (por la que se da nueva redacción a los artículos 54 y 55 de la Ley) no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión».

Esta disposición atribuye eficacia retroactiva a la nueva redacción de los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa en cuanto al derecho de reversión latente ya nacido con anterioridad a la fecha de su entrada en vigor (la cual tuvo lugar conforme a la disposición final 3.ª de la Ley 38/1999 el día siguiente al de la publicación de ésta, es decir, del 6 de noviembre de 1999). Por el contrario, en cuanto al «ius reversionis» como derecho plenificado, activo y ejercitable, la jurisprudencia citada en el fundamento jurídico anterior excluye tal retroactividad al someterlo al régimen vigente en el momento de su ejercicio, tesis que ha sido asumida por el legislador al haber excluido de la aplicación del nuevo régimen los supuestos en que el titular del «ius reversionis» hubiera ya presentado su solicitud de reconocimiento de la reversión a la fecha de la entrada en vigor de la reiterada reforma.

Esta retroactividad de las nuevas disposiciones contenidas en los artículos 54 y 55 de la Ley ha sido confirmada por el Tribunal Supremo. Así su Sentencia de 23 de marzo de 2010 (Sala de lo contencioso-administrativo), declara que «es preciso tener presente la disposición transitoria 2.ª de la Ley de Ordenación de la Edificación: «Lo establecido en la Disposición Adicional 5.ª no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión.» Esta es la norma de derecho transitorio aplicable a la nueva redacción del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, según la cual no hay derecho de reversión cuando el bien expropiado haya sido destinado durante más de diez años al fin que justificó la expropiación. Pues bien, la solicitud de reversión cuya denegación da lugar al presente proceso es de 16 de septiembre de 2003, por tanto, posterior a la entrada en vigor de la nueva redacción… Ello significa que, cuando presentaron dicha solicitud, los recurrentes ya no tenían derecho de reversión, como consecuencia de la reforma de dicho instituto operada por la Ley de Ordenación de la Edificación». Lo determinante, por tanto, es la fecha de presentación de la solicitud de reversión, quedando excluida de la nueva regulación únicamente si se hubiese presentado antes de su entrada en vigor. La Sentencia se refiere a la novedad que representó la reforma en punto a la incorporación de límites temporales a la existencia del derecho latente de reversión y también en el caso del derecho de reversión efectivo tras el acaecimiento de las causas legitimadoras o habilitantes de su ejercicio. Así, según la nueva regulación, el derecho de reversión queda enervado: cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio (cfr. artículo 54 n.º 2 b) –caso de no nacimiento del derecho de reversión como derecho efectivo y ejercitable–, y cuando, en los casos en que se hubiese producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados, hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos (cfr. artículo 54 nº3, a) –caso de caducidad del derecho de reversión efectivo–. Todo ello además de incorporar el criterio de la fungibilidad de la causa de la expropiación, al excluir la reversión cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social (cfr. artículo 54 n.º 2,a de la Ley).

Y sin que quepa cuestionar la constitucionalidad de la disposición transitoria 2.ª de la Ley 38/1999 por supuesta vulneración del artículo 9 n.º 3 de la Constitución, que consagra el principio de irretroactividad de disposiciones no favorables y restrictivas de derechos individuales, pues tal eventualidad ha sido expresamente descartada por nuestra jurisprudencia. Así resulta de las Sentencias del Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso-administrativo) de 19 de noviembre de 2010 y 14 de octubre de 2011, en las que siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, se declara que «las garantías de la expropiación constituyen un derecho de configuración legal y por ello susceptible de modulación o eliminación, debiendo resaltarse que el legislador, con la nueva redacción dada a los artículos 54 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa por la Ley 38/1999, se limita a modular el derecho de reversión, y ello con el alcance retroactivo que determina su disposición transitoria segunda, como luego veremos. De acuerdo pues con la doctrina jurisprudencial citada, el legislador tiene la facultad de modular el contenido del derecho de reversión, y así lo hizo en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que dio nueva redacción a los 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa … No cabe plantearse si la aplicación de este precepto afecta o no a las expropiaciones anteriores a la ley 38/1999, porque la propia norma ha establecido los efectos retroactivos de la nueva norma, al señalar en su Disposición Transitoria 2.ª que «…Lo establecido en la disposición adicional quinta no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la Ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión…». La supuesta vulneración del artículo 9.3 de la Constitución era argumentada por los recurrentes, en el caso de la citada Sentencia, en base a la idea de que el derecho de reversión no es una mera expectativa de derecho. Al efecto declara el Tribunal que «el que el derecho de reversión constituya un derecho de naturaleza autónoma, susceptible de transmisión por actos «intervivos» o «mortis causa» conforme se expresa en la sentencia de 24 de enero de 2002 de esta misma Sección, citada por los recurrentes, no está reñido con su consideración como derecho susceptible de modulación. Sin duda no es apropiado el término «expectativa», sinónimo de expectación, ilusión, confianza, posibilidad, perspectiva, etc., para calificar un derecho reconocido para el futuro, para cuando se dé el supuesto de hecho que habilita a ejercitar con éxito el derecho de reversión, esto es, la desafectación, pero con independencia de la idoneidad del término, lo que es claro es que el derecho de reversión hasta el momento de ejercitarlo puede ser condicionado por el legislador sin que, en consecuencia, pueda acogerse frente a la denegación del derecho de reversión instado la alegación relativa a la irretroactividad de las leyes restrictivas de derechos».

8. La misma retroactividad y por los mismos fundamentos cabe predicar de la reforma operada en materia de publicidad registral del derecho de reversión, de forma que la norma contenida en la nueva redacción del apartado 5 del artículo 54 de la Ley, no será aplicable «a aquellos bienes y derechos sobre los que, a la entrada en vigor de la ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión» (cfr. disposición transitoria 2.ª de la Ley 38/1999), pero sí a aquellos otros en que en la indicada fecha no se hubiese presentado todavía la solicitud de la reversión. Por tanto, debe entenderse que también respecto de los derechos de reversión latentes nacidos de las expropiaciones citadas (anteriores a la entrada en vigor de la Ley 38/1999 respecto de las que no se hubiere todavía solicitado a tal fecha la reversión), y aunque el título expropiatorio hubiere sido ya inscrito en un momento anterior a la misma fecha de la entrada en vigor de la reforma, cabe solicitar su constancia registral en el Registro de la Propiedad (que podrá en tal caso practicarse, y a falta de previsión legal expresa al respecto, mediante una nota al margen de la inscripción de la expropiación). Esta solución legal se impone no sólo por el juego de la aplicación directa de la disposición transitoria 2.ª citada, sino además porque del mismo modo que retroactivamente se han introducido causas de enervación, no nacimiento o caducidad del derecho de reversión latente, dentro de la «modulación» del régimen legal de la reversión a que se refiere el Tribunal Supremo, igualmente se impone, vista la jurisprudencia transcrita, con el mismo carácter retroactivo una alteración del régimen de oponibilidad frente a terceros de tales derechos latentes de reversión, de forma que, según establece el nuevo apartado 5 del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa, sin dicha constancia registral «el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria«.

Por todo lo cual no cabria, en principio, confirmar la nota de calificación recurrida. Ahora bien, lo que sucede en este caso es que precisamente por la aplicación retroactiva de la nueva redacción del reiterado artículo 54 de la Ley, resultan aplicables en este supuesto las limitaciones temporales antes examinadas del derecho de reversión, de forma que por razón del principio de concordancia del Registro y la realidad extrarregistral y del principio de legalidad y legitimidad registral, con sus consiguientes presunciones de existencia y validez de los derechos inscritos (cfr. artículos 18, 38 y 40 de la Ley Hipotecaria), no cabe dar acceso registral, generando una apariencia contraria a la realidad, a un derecho de reversión que legalmente no haya llegado a nacer, en caso de haberse mantenido la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social durante diez años, o se haya extinguido por caducidad, al no haberlo ejercitado en el plazo de veinte años desde la toma de posesión (cfr. artículos 54 n.º 2 b) y n.º 3 a) de la Ley). En consecuencia tampoco cabría estimar un recurso que en su propio fundamento esencial (retroactividad de la reforma legal) tiene el obstáculo a su posible estimación.

La conclusión anterior no puede quedar desvirtuada por la falta de contestación del Ayuntamiento de Madrid a la solicitud que le fue presentada a fin de que prestase formal consentimiento a la constancia registral del derecho de reversión, pues sin necesidad de prejuzgar la cuestión relativa a la aplicabilidad en el ámbito extrarregistral del instituto del silencio administrativo positivo a tal solicitud, lo cierto es que, como ha dicho este Centro Directivo en su Resolución de 13 de enero de 2012, en el ámbito de la legislación hipotecaria la regla general es la de que no se admiten los consentimientos tácitos ni presuntos, y además rige el principio general de titulación auténtica, conforme al artículo 3 de la Ley Hipotecaria, criterio y principio, ambos, incompatibles con la admisión del silencio administrativo acreditado mediante cualquier medio de prueba admitido en Derecho (cfr. artículo 43.5 de la Ley 30/1992), como título material y formal inscribible.

En consecuencia, esta Dirección General ha acordado desestimar el recurso interpuesto, en los términos que resultan de los anteriores fundamentos.

8 febrero 2012

[1] Para la mejor comprensión de este caso, de los antecedentes de hecho resultaba que los vendedores del derecho de reversión habían vendido la finca, con anterioridad, a una Sociedad, que fue titular registral por dicho título de compra, sin que apareciese por ningún sitio que la finca hubiese sido objeto de expropiación. Posteriormente, aquella Sociedad agrupó la finca y de ella hizo varias segregaciones, que fueron objeto de diversas operaciones hipotecarias.