LEY DE NIETOS: OCEANOGRAFÍA DEL FRAUDE.
José Manuel Vara González, Notario de Valdemoro (Madrid)
ÍNDICE
IV.- LOS TRES SUPUESTOS DE NACIONALIZACIÓN CONTEMPLADOS EN LA LEY DE NIETOS.
1.- Exiliados políticos vs. exiliados económicos.
B.-Aspectos en que las instrucciones de 2022 y 2024 se separan de la del 2008.
– La ampliación indefinida del plazo para presentar la solicitud.
2.- Nietos de españolas privadas de su nacionalidad por supuesta discriminación de género.
3.- Hijos de españoles nacionalizados por anterior ejercicio del derecho de opción.
V.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE NACIONALIZACIÓN Y SU REPERCUSIÓN EN MATERIA ELECTORAL.
1.- Procedimiento de nacionalización.
2.- Régimen jurídico del voto de los no residentes.
3.- Incidencia electoral del voto de los no residentes.
VI.-REVERSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA LEY DE NIETOS.
3.- Nulidad de los actos de ejecución.
4.- Desvinculación entre nacionalidad y sufragio.
5.- Nacionalidad sin pasaporte.
6.- Distrito electoral propio para los no residentes.
7.- Pérdida de la nacionalidad.
I.- RESEÑA DE LA LEY.
La llamada “ley de nietos” no es una norma independiente ni una modificación del CC en materia de nacionalidad, sino exclusivamente una Disposición Adicional -la 8ª-, de vigencia transitoria, a la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática. Concede la opción durante un plazo de dos años desde su vigencia -prorrogados posteriormente a un tercero- de adquirir la nacionalidad española a los nacidos fuera de España de padres o abuelos que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española; para los hijos nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución; y para los hijos mayores de edad de aquellos españoles a quienes les fue reconocida su nacionalidad de origen en virtud del derecho de opción de acuerdo a lo dispuesto en esa ley o en la DA 7ª de la Ley 52/2007, llamada “de Memoria Histórica.
Fue aprobada por el pleno del Congreso en sesión de 14 de julio de 2022, por 173 votos (PSOE, Up, PNV, Eh Bildu, Pdecat, Más País y Compromís);159 en contra ( PP, Vox, Cs, Junts y Cup) y 14 abstenciones (sobre todo Erc y Bng).
Interesa destacar del proceso legislativo: la iniciativa no partió de los grupos parlamentarios sino directamente del Gobierno; la DA 8ª figuraba en el anteproyecto desde su origen y se rechazaron todas las enmiendas dirigidas a su modificación; se sometió a dictamen del CGPJ (8 consejeros emitieron votos particulares discrepantes), pero no del Consejo de Estado; por decisión de la mesa del Congreso la tramitación parlamentaria del proyecto de Ley se encomendó a la comisión constitucional con competencia legislativa plena, si bien su tramitación se prolongó durante aproximadamente 16 meses, con prórrogas de plazos de enmiendas. Se aprobó por mayoría inferior a los 176 votos necesarios para la aprobación de una ley orgánica (art. 81 CE): pese a la posible afectación de derechos fundamentales, el proyecto del Gobierno no se planteó con ese rango normativo y esta cuestión no mereció dictamen negativo por el sector mayoritario del CGPJ en su informe citado. Los grupos políticos que votaron en contra obtuvieron en las inmediatas elecciones generales de 2023 mayoría suficiente (178) para haber rechazado el proyecto de ley. En la conformación de la mayoría fue determinante la negociación del Gobierno con Bildu, en aspectos como la redacción final de la DA 20ª, sobre reconocimiento de indemnizaciones por lesiones o fallecimientos en actos “de defensa y reivindicación de las libertades y derechos democráticos” entre 1969 y 1978, y la cesión al ayuntamiento de San Sebastían del Palacio de la Cumbre en la DA 18ª.
II.- LOS PRECEDENTES LEGISLATIVOS DE NACIONALIZACIÓN POR RAZONES DE REPARACIÓN HISTÓRICA: LAS LEYES “DE MEMORIA HISTÓRICA” Y DEL REGISTRO CIVIL.
La sensibilidad del legislador hacia los españoles que habían perdido su nacionalidad al haberse visto forzados a residir fuera de España por motivos políticos se había materializado desde el principio de la Transición en varias iniciativas normativas. Debe incluirse entre ellas la reforma del Código Civil en materia de nacionalidad por la Ley 51/1982, de 13 de julio, que introdujo en su art 24 el peculiar concepto de “españoles emigrantes”, sin consideración excluyente dentro de su ambigüedad a los motivos de la expatriación, para reconocerles la posibilidad de recuperar la nacionalidad española sin necesidad de residencia en España. Esa posibilidad se amplió a los hijos de los emigrantes en la reforma del art 26 CC por la Ley 18/1990, de 17 de diciembre. No se trataba en absoluto de una cuestión novedosa a la altura del año 2022, si bien el discurso político contextual al proyecto planteó lo que era una simple ampliación transitoria de concretos supuestos discutiblemente ignorados en las normativas anteriores, como una grave exigencia de reparación histórica contra el régimen preconstitucional. Lo cierto es que la misma e idéntica cuestión había sido abordada específicamente por dos disposiciones anteriores, ambas de vigencia transitoria y cuyos periodos de aplicación habían concluido con resultados sociológicos moderados y no disfuncionales en términos electorales:
1.- DA 7ª de la Ley 52/2007 “por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura”, llamada “ley de memoria histórica”, derogada por la vigente ley de nietos. Contempló los dos supuestos que se resumen seguidamente, ambos de opción transitoria por la nacionalidad española en durante un plazo de dos años, ampliado a otro año más por acuerdo del consejo de ministros de 22 de enero de 2010. Ninguna de las dos situaciones respondía a una imposibilidad infranqueable de obtener la nacionalidad española: como hijos o nietos de españoles, ya fueran sus ascendientes exiliados, emigrantes económicos o turistas, el CC les reconoce -entonces y hoy- en su art 22.2 f y b, la posibilidad de obtener la nacionalidad española con un único año de residencia.
a.-Literalmente para “personas cuyo padre o madre hubiese sido originariamente español”, sin especificar que la pérdida de la nacionalidad del progenitor (no del abuelo) hubiera estado vinculada a las circunstancias de persecución política que fundamentaba el supuesto. Lo cierto es que esa situación y con la misma literalidad ya estaba contemplada y con más generosidad de plazos en el art. 20.1 b CC, vigente entonces y ahora. Este inciso primero abordaba el supuesto del español que emigra con nacionalidad española, tiene sus hijos en el país de destino que mantienen la nacionalidad española de su progenitor y estos a su vez tienen hijos (nietos del emigrante) que son ya mayores de edad y no tienen o no han tenido nunca nacionalidad española. La norma pretendía facilitar la adquisición por opción (no “recuperación” si nunca la tuvieron) de estos nietos, sin necesidad de plazos de residencia efectiva en España, y con independencia de que sus progenitores directos hubieran recuperado o no la nacionalidad española.
Es revelador comparar las exigencias documentales de este supuesto con el de la actual ley de nietos. Contenidas en una instrucción de la DGRN de 2008 -de la que hablaremos-, se exigía concertar telemáticamente cita previa en consulado España en el país de residencia, solicitud normalizada, partida de nacimiento del solicitante (legalizada o apostillada, salvas las excepciones comunes) y certificación literal de nacimiento de su progenitor español de origen, ya del registro civil extranjero o del registro civil del Consulado español si dicho progenitor estaba inscrito en el mismo. Este supuesto generó conflictividad, cuya dimensión reflejan los recursos recopilados en los anuarios de la DGRN, referidos a la falta de acreditación de la condición de español “de origen” del progenitor directo. Si el padre o madre del solicitante no estaba inscrito en ninguno de los dos registros (consular o extranjero), era necesario acreditar su condición de español de origen por ser a su vez hijo de español (el abuelo de solicitante) que era español al tiempo del nacimiento del padre del solicitante (efecto común del art 17.1.a CC), mediante la certificación literal de nacimiento en España del abuelo. Se estableció un sistema de auxilio registral para facilitar la localización de este documento, pero eran frecuentes los supuestos desconocimiento total del lugar de nacimiento de tal abuelo, o de destrucción de los libros del registro, lo que, salvo excepcionales recursos jurisdiccionales, no pudo ser suplido en la fase administrativa del procedimiento. Este obstáculo a la acreditación documental de los requisitos ha pretendido ser esquivado por la Instrucción de desarrollo de la ley de nietos del año 2022, a través de mecanismos de dudoso amparo legal, como veremos.
b.- Párrafo segundo de la misma DA 7ª, a los “nietos de quienes perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad española a consecuencia del exilio”. La legislación franquista reguló la pérdida de la nacionalidad española como pena en la Ley de Responsabilidades Políticas de febrero de 1939 hasta su derogación en 1945, si bien incluso en ese corto periodo la excepcionalidad legal del supuesto y su control jurisdiccional determinó su irrelevancia sociológica; además, a partir de 1958 se generalizaron convenios de doble nacionalidad con algunos países iberoamericanos que permitían el mantenimiento de la española pese a la adquisición de la correspondiente al lugar de exilio.
La situación contemplada por este segundo caso es la del español que emigra por razones políticas y no económicas, lo que permite encuadrarle en la imprecisa condición jurídica de “exiliado”, pierde su nacionalidad y después de ello tiene hijos que ya nacen sin nacionalidad española, siendo los beneficiarios de la opción los hijos de estos hijos, mayores de edad al tiempo de la solicitud. Aunque la cuestión resultó discutida, el padre del solicitante debía tener nacionalidad extranjera al tiempo del nacimiento del propio solicitante, generalmente porque el abuelo exiliado ya había engendrado hijos nacidos extranjeros por haber perdido aquél su condición de español con anterioridad; si al nacimiento del padre del solicitante dicho padre era español, podía el solicitante acogerse a la opción de la nacionalidad española por el primer supuesto de la DA 7ª, prescindiendo de la consideración de exiliado de su abuelo, pero justificando -eso sí- la condición de español de origen -no sobrevenido- de dicho abuelo.
La tramitación administrativa de esta opción era similar a la reseñada para el primer supuesto, siendo necesario acreditar además la pérdida de la nacionalidad española y la condición de exiliado del abuelo. Este extremo estaba regulado en la Instrucción DGRN de 4 de noviembre de 2008, en su Directriz V, bajo el epígrafe “reglas de procedimiento”, en términos idénticos a la posterior Instrucción DG SJYFP de 25 de Octubre de 2022, de desarrollo de la ley de nietos, incluido en el último párrafo de dicha instrucción la llamada ”presunción de exilio”, con los siguientes términos literales: “d) A los efectos del ejercicio de los derechos de opción reconocidos en la Disposición Adicional séptima de la Ley 52/2007, se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. La salida del territorio español podrá acreditarse mediante cualquiera de los documentos enumerados en el párrafo anterior.”
2.- La D.F. 6ª de la Ley del Registro Civil 20/2011 contempló desde su redacción originaria el mismo derecho para los nietos, hijos no de españoles sino de mujeres españolas, víctimas de alegada discriminación por razón de sexo en cuanto a la posibilidad de transmitir la nacionalidad española a sus propios hijos. “El derecho de opción previsto en la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, podrán también ejercerlo los nietos de las exiliadas españolas que conservaron la nacionalidad española tras haber contraído matrimonio con un extranjero con posterioridad al 5 de agosto de 1954, fecha de entrada en vigor de la Ley de 15 julio de 1954, siempre que no transmitiesen la nacionalidad española a sus hijos, por seguir éstos la del padre, y formalicen su declaración en tal sentido en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la presente disposición.”
Realmente se trataba de una matizada ampliación del segundo de los supuestos de la DT 7ª de la Ley de Memoria Histórica, de discutible fundamento y menor repercusión sociológica, no sólo por el muy limitado plazo de vigencia transitoria de la misma, sino también porque el volumen de mujeres exiliadas fue comparativamente inferior al de los varones, y porque gran parte de los supuestos contemplados podían reconducirse con facilidad a la conexión con la nacionalidad del padre español, o bien a los mínimos requisitos de residencia exigible para optar a la nacionalidad española conforme a las normas comunes.
III.- LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE DESARROLLO DE LA LEY DE NIETOS: LAS INSTRUCCIONES DG SJYFP DE 25 DE OCTUBRE DE 2022 Y 5 DE NOVIEMBRE DE 2024, Y SU PRECEDENTE EN LA 4 DE NOVIEMBRE DE 2008.
Hay que advertir que existe efectivamente cierta normativa de desarrollo de la Ley de Memoria Democrática, en parte prevista en la misma, como por ejemplo el RD 265/2025, de regulación del Consejo y del Registro Estatal de Entidades. de la Memoria Democrática) y RDL 6/2026 que la modifica en materia de reparación a personas con lesiones o fallecidas en defensa de la democracia, pero no existe un reglamento con rango de tal, ni total ni parcial. Otras cuestiones directamente relacionadas con la nacionalidad sí han sido objeto de desarrollo reglamentario en sentido estricto, por todas, el RD 1004/2015 de 6 de Noviembre, por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia. La DA 8ª -o ley de nietos- no ha sido objeto de desarrollo reglamentario y como normativa de aplicación solo cabe citar las Instrucciones DG SJYFP de 25 de octubre de 2022 y de 5 de noviembre de 2024, que, en la práctica, y en la medida en que acotan y disciplinan sustancialmente la actuación de sus destinatarios encargadas de la ejecución de la ley -los consulados de España en el exterior- han actuado como verdadero reglamento en materia de estas nacionalizaciones. Conviene precisar la naturaleza jurídica, vigencia y la autoría de estas instrucciones.
1.- Naturaleza jurídica.
El artículo 9.3 CE reconoce el principio de jerarquía normativa como manifestación de la seguridad jurídica y defensa contra la interdicción. En aplicación de tal principio se ha constitucionalizado la atribución de la potestad de dictar reglamentos en desarrollo de las leyes al Gobierno en exclusiva (art. 97 CE), y aparte y con rango de ley, el reconocimiento a los ministros de cada ramo de la potestad del desarrollo normativo mediante órdenes ministeriales (art. 128 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y arts. 4 y 22 Ley 50/1997, del Gobierno). La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, contiene su artículo octavo el principio de la irrenunciabilidad de las competencias de los órganos administrativos, y acota las posibilidades de delegación. Esta misma norma, como manifestación del principio de jerarquía normativa aplicado a los actos de los órganos administrativos, alude explícitamente en su art. 6 a la existencia de “instrucciones y ordenes de servicio«, que no van dirigidos a los administrados o al público en general sino directa y específicamente a los órganos jerárquicamente dependientes de quienes los dictan. Estas instrucciones no son de obligada publicación y su incumplimiento por los órganos destinatarios subordinados no determinan por sí solo la nulidad de los actos realizados en contravención de la instrucción.
Las Instrucciones del tipo de las tres mencionadas en este epígrafe se dictan al amparo del art. 26,2 de la azarosa Ley 20/2001 de 21 de Julio, del Registro Civil (LRC) al reconocer a la hoy llamada Dirección General SJYFP la condición de centro directivo y consultivo del Registro Civil (art. 25 LRC), y atribuirle explícitamente la competencia de dictar “instrucciones, resoluciones y circulares con carácter vinculante”.
Tales “instrucciones” no son reglamentos ni normas de carácter general de ninguna otra naturaleza o rango dirigidas a los administrados. En ningún caso se dictan al amparo de una potestad reglamentaria que -por hipótesis- pudieran pretender tener delegadas las direcciones generales, ni siquiera en el caso de ausencia de reglamento en sentido propio o pretensión de suplir laguna legal, como pudiera ser el caso de la ley de nietos. Tampoco tienen la naturaleza ni el rango de órdenes ministeriales de desarrollo reglamentario. No van dirigidas a los particulares sino a las dependencias administrativas subordinadas al órgano que las dicta -en este caso a los registros civiles llevados en los consulados en el exterior- . No generan derechos invocables directamente por los particulares. Su rango jerárquico se delimita en el citado artículo 6 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
Por lo demás, la jurisprudencia es unánime al afirmar que los directores generales carecen de competencia legislativa ni de potestad reglamentaria: STS -4- 15 de diciembre de 2022 y STS -4- 15 de julio de 2024 (rec 1/2024), esta última, de indudable conexión con el tema, puesto que declara nula por extralimitada la exigencia del RD 1004/2015 de 6 de Noviembre, (reglamento para adquirir la nacionalidad española por residencia) de mantener la buena conducta cívica hasta el juramento o promesa.
Su naturaleza jurídica se complementa con los criterios de control constitucional acerca de las dudas que puede plantear su interpretación o su encaje jerárquico normativo. El Tribunal Constitucional tiene establecido desde la vieja STC 20 de abril de 1983 un criterio de aplicación del principio de presunción de validez de los actos administrativos: si se duda sobre si determinada disposición es normativa (dirigida a los administrados) o jerárquica (dirigida a los órganos subordinados), debe prevalecer la segunda como interpretación más favorable a su validez, pues la eventual inobservancia del procedimiento o del criterio de competencia pueden acarrear su nulidad si se le intenta reconocer eficacia normativa. O sea, la nulidad radical de la propia disposición o de los actos dictados a su amparo no es una consecuencia necesaria de su tara genética competencial o procedimental ni de su extralimitada pretensión normativa, sino que deben interpretarse en sentido de la limitación de su eficacia.
En resumen, las Instrucciones dictadas por las respectivas directoras generales en ejecución de las “leyes de memoria“ de 2007 y 2022 no son normas reglamentarias ni disposiciones normativas, pero quizá tampoco inexorable ni radicalmente nulas.
2.- Vigencia.
La llamada ley “de memoria histórica” del año 2007 (Ley 52/2007) -y específicamente su DA7ª- fue íntegramente derogada con efectos desde el 21 de octubre de 2022, por la disposición derogatoria única 2.a) de la Ley de Memoria Democrática del año 2022 (Ley 20/2022, de 19 de octubre). La instrucción de 4 de noviembre de 2008, de desarrollo de aquella, nunca fue formalmente impugnada ni en vía directa ni mediante recurso contra sus actos administrativos de desarrollo, si bien la derogación de su ley de cobertura implica que dicha instrucción no está vigente.
En cuanto a la Instrucción 25 de octubre de 2022, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) inadmitió en mayo de 2023 un recurso de nulidad directo contra la misma presentado por la llamada Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica, invocando falta de legitimación activa de la entidad.
Sin perjuicio de que la instrucción pudiera ser recurrida en el futuro ex novo desde otras instancias inmaculadas al vicio subjetivo de procedibilidad, y de que quizá la inadmisión citada pudiera a su vez haber sido objeto de recurso -lo que ignoramos-, conviene recordar la vigencia del art. 26 LJC (Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), que, además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, declara admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no sean conformes a Derecho. Añade el precepto que la falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior. En este artículo está la clave de varias de las actuaciones que se reseñan seguidamente.
Dada la complejidad técnica de la materia, es incuestionable que deben existir circulares internas con normas de actuación ordenadas desde los ministerios de Exteriores -y quizá también de Justicia- dirigidas a los destinatarios directos de las dos instrucciones, es decir a los consulados en tanto que encargados de los registros civiles en el extranjero. Un particular solicitó en 2022 a Exteriores acceder a dichas circulares internas, lo que fue denegado, siendo recurrida la negativa ante el Consejo de Transparencia Buen Gobierno, creado por la Ley 19/2013 de 9 de diciembre “de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”. La Resolución 2023-0549 de 7 de Julio de 2023 de este organismo fue favorable al particular, descartó que se tratara de información auxiliar -como había invocado Exteriores en su negativa-, destacó la relevancia sustantiva de las mismas por contener criterios interpretativos y de desarrollo de la ley de memoria, descartó obstáculos de confidencialidad por no responder a un debate interno reservado, sino a “una decisión ya tomada por el órgano jerárquico superior” y ordenó entregar la documentación en diez días. El Ministerio está en rebeldía contra esa resolución, no habiendo sido atendida desde entonces.
En este mismo órgano de control administrativo sigue vivo un expediente en cuyo trasfondo está la impugnación de los efectos de la ley de nietos y de su instrucción de desarrollo. Se trata de la Resolución R CTBG 0849/2026 de 12 de agosto de 2026 por la que se insta al Ministerio de Exteriores, a que en el plazo máximo de 10 días hábiles, remita al reclamante la información solicitada sobre las solicitudes de nacionalidad española tramitadas al amparo de la DA 7ª de dicha ley, desagregados por país y, dentro de cada país, diferenciados según el apartado o disposición legal específica bajo la cual se tramitó cada grupo de solicitudes.
Se recuerda que los autos de la sala 4ª del Tribunal Supremo de 10 de septiembre de 2026, estableciendo medidas cautelares de suspensión de determinados efectos censales de las resoluciones de nacionalización dictadas en ejecución de la ley de nietos, no abordan directamente la cuestión de la validez de la instrucción de 25 de octubre de 2022, sino el Acuerdo núm. 204/2026, de 16 de julio, de la Junta Electoral Central (JEC), (con voto particular de cuatro de sus trece miembros) relativo a la interpretación y aplicación de la DA 8ª de la Ley 20/2022, declarando dicho acuerdo la falta de competencia del órgano para cuestionar los efectos sobre el censo electoral de las nacionalizaciones de la DA 8ª, y limitándose en consecuencia a ordenar a la Oficina del Censo Electoral que ampliara un informe anterior sobre la corrección jurídica del procedimiento de actualización del Censo de Electores Residentes Ausentes y de la determinación del municipio de inscripción electoral. No se trata de la denuncia de una inacción de la administración, sino de la impugnación de un acto expreso, si bien la Abogacía del Estado y la Fiscalía, así como en especial el voto particular discrepante contra dicho auto, destacan que la instrucción no ha sido directamente impugnada y que no puede considerarse como un acto de ejecución de la resolución JEC objeto de recurso, considerando que la competencia para su impugnación no correspondería a la jurisdicción contencioso administrativa.
En resumen, al redactar estas líneas la instrucción de 25 de Octubre de 2022 se encuentra plenamente en vigor, ha fracasado la vía de impugnación directa, que puede ser renovada, y están vivas varias líneas de impugnación indirecta.
3.– Autoría intelectual.
Notarios y registradores de la propiedad estamos acostumbrados a aplicar e interpretar instrucciones de nuestro órgano superior jerárquico, es decir de la dirección general del Ministerio de Justicia llamada desde 1861 “de los registros”, más tarde “de los registros y del Notariado”, y desde 2020 “de seguridad jurídica y fe pública”, mejor identificada en ambas corporaciones como “el Centro Directivo”. De una primera lectura de cada instrucción es fácil ubicarla en alguna de las tres siguientes variantes. La mayoría, tanto las de competencia directa de notariado y registros, como las de las subdirecciones generales de nacionalidad y estado civil, de un lado, y de asuntos religiosos, de otro, suelen estar redactadas por miembros del cuerpo de letrados titulares o adscritos a la Dirección General, y responden al elevado nivel técnico que ha cimentado históricamente el prestigio doctrinal de esa dependencia en las resoluciones a los recursos gubernativos. Son ejemplos, con gran analogía con las que ahora se cuestionan, todas en materia de nacionalidad y con directas instrucciones a los consulados, las de 16 de Mayo de 1983, de interpretación de la reforma del CC por la Ley 51/1982, la de 20 de Marzo de 1991, de interpretación de la reforma sobre el mismo tema por la Ley 18/1990, o la de 31 de Marzo de 2022 sobre convenio de doble nacionalidad con Francia). Un segundo grupo se integraría por aquellas en cuya redacción han colaborado los órganos corporativos del Notariado o del Colegio Nacional de Registradores, en las que al rigor técnico se añaden específicas consideraciones a la función notarial o registral (ej. la de 22 de diciembre de 2021 sobre juras de nacionalidad por residencia). Un tercer grupo son las instrucciones de pura directriz política, breves y de rudimentaria o inexistente fundamentación jurídica (es ejemplo la de 28 de abril de 2025, también en materia de gestación subrogada).
Pues bien, la instrucción de 2008 -antecedente incluso gramatical en su mayor parte- de la de 2022, pertenece inequívocamente a la primera categoría y pretende seguir la estela, en tanto que herramienta de disciplina jurídica y organizativa de los consulados, al menos, de las antes citadas sobre nacionalidad, y emitidas desde el mismo Centro Directivo en 16 de mayo de 1983 y 20 de marzo del 1991. Responde en cuanto a su estructura, esquema expositivo, planteamiento de jerarquía normativa, y fundamentación jurídica y técnica, al estilo característico de la Dirección General y de sus letrados, por mucho que condicionantes políticos hayan sin duda mediatizado su contenido. Incluye como anexos formularios normalizados con casillas para rellenar por los solicitantes en relación a cada uno de los supuestos y sus variantes, totalmente equiparables a las de muchas otras instrucciones también de directo uso por los particulares.
Es importante recordar que la DT 7ª de la Ley de Memoria de 2007 relativa a la ampliación de las opciones de adquisición de la nacionalidad por opción tuvo un periodo de vacatio de un año respecto a la entrada en vigor del resto del articulado (DF 2ª Ley 52/2007). La instrucción de 2008 está redactada teniendo en cuenta las observaciones que se hicieron durante los debates parlamentarios acerca de las complejidades técnicas y documentales del procedimiento de nacionalización, así como en las incidencias expresadas durante ese año por los registros consulares llamados a asumir la gestión material del proceso.
Por el contrario, la instrucción del año 2022, y su complemento por la de 2024 sigue la íntegra literalidad del texto de la del 2008, excepto en los extremos -muy importantes- que se reseñarán, y por lo mismo comparte con ella los características expresadas. Pero se distingue del anterior no solamente en esa parte de su contenido, de gran relevancia práctica, sino también en que se dictó a los pocos días de la entrada en vigor de la norma que desarrollaba, la cual a su vez impuso su entrada en vigor al día siguiente de la publicación en el BOE.
IV.- LOS TRES SUPUESTOS DE NACIONALIZACIÓN CONTEMPLADOS EN LA LEY DE NIETOS
1.- Exiliados políticos vs. exiliados económicos.
A.- Aspectos en que las instrucciones del 2022 y 2024 reproducen literalmente los criterios de la de 2008: la presunción de exilio.
El texto clonado en la Instrucción de 2022 respecto a la de 2008 es literalmente el siguiente:
“A los efectos del ejercicio de los derechos de opción reconocidos en la Disposición Adicional séptima de la Ley 52/2007” (en la Ins. de 2022 se sustituye por “párrafo primero del apartado 1 de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022”), “se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. La salida del territorio español podrá acreditarse mediante cualquiera de los documentos enumerados en el párrafo anterior.” (“en este punto” en la Ins. de 2022)
La instrucción del 2022 añade a lo anterior el siguiente inciso: “Si la salida de España se produjo entre el 1 de enero de 1956 y el 28 de diciembre de 1978 deberá acreditarse la condición de exiliado.”
La interpretación de esa norma exige distinguir los aspectos jurídicos de otros de distinta índole, confusamente mezclados en la ley. La condición de “exiliado” no es un concepto jurídico sino historiográfico, y la ley de memoria histórica de 2007 lo recoge por primera vez con aquel carácter. El “exiliado”, en la terminología socialmente dominante, procedente de manifestaciones culturales como la literatura, el periodismo, el cine, y más precisamente de la historiografía, alude al español que se vio obligado a salir de España por causa de persecución política durante el franquismo. En sus derivadas jurídicas plantea gravísimos problemas de interpretación, sobre los que, por razón de la excepcionalidad de las leyes de memoria y la reserva constitucional de ley en materia de nacionalidad (art 11.1 CE), es obligado aplicar criterios restrictivos.
No puede identificarse el exiliado con el ”refugiado” o “asilado” político, porque esa condición de Derecho Internacional solo existe desde la Convención sobre el Estatuto de los refugiados por las Naciones Unidas de 1954, inicialmente para Europa, ampliándose como concepto universal a partir del protocolo de 1967, ratificado por España en 1978. Tampoco se trata de un “prófugo”, expresión que alude a quien intenta eludir los efectos de la justicia, sin consideración a si la persecución o condena es a causa de un delito político o común. El concepto de “emigrante” alcanzó rango de estatuto jurídico la legislación española sobre nacionalidad a partir de la reforma del CC 1982, pero, aunque algunos emigrantes económicos invocaron no repatriarse por cuestiones políticas, la acreditación de la condición y su tratamiento normativo ha estado siempre vinculada al trabajo fuera de España.
Las concretas circunstancias históricas del exilio español condicionan la interpretación de la presunción de exilio con la que se ha ampliado vía instrucción administrativa el ámbito de aplicación la las dos leyes de memoria. Esas dificultades se pusieron de manifiesto en los debates parlamentarios y con ocasión de su desarrollo procedimental y aplicación práctica posterior. Mencionamos a continuación algunas cuestiones cuyo debate jurídico dista de estar cerrado.
Entre el inicio y el fin de la guerra civil, las fronteras entre el exilio y la deserción son jurídicamente dudosas. La persecución política por uno de los bandos podía ocasionar la huida al territorio del otro; pero la expatriación fuera de las dos españas en el periodo en que ambas tuvieron personalidad jurídica internacional podía considerarse “exilio” respecto del bando perseguidor, pero más bien fuga del bando propio, en especial cuando la salida era en incumplimiento de disposiciones de alistamiento o movilización, también afectantes a mujeres en los dos bandos. Esa situación ya se había planteado años antes de las leyes “de memoria” respecto a las solicitudes de pensiones por soldados republicanos que no podían acreditar documentalmente ni la persecución por el bando vencedor, por haber huido, ni su adscripción al otro, por haber sido perseguidos políticamente dentro de este último (ej: los milicianos del POUM trotskista en la Cataluña de 1937 o los anarquistas aragoneses o andaluces desertores del ejército popular tras su control por los comisarios políticos soviéticos). ¿Son exiliados del franquismo a efectos de la ley de nietos quienes durante la guerra se expatriaron huyendo del bando republicano?
En la fase final de ese período hubo salidas de militares y de civiles, por tierra hacia Francia tras la caída de Cataluña en febrero de 1939, y por barco desde los puertos valencianos y murcianos del Mediterráneo, inmediatamente antes de la declaración del final de la guerra (recordamos que no hubo armisticio sino rendición). La gran mayoría de estos exiliados – entre dos tercios y el ochenta por ciento, según las fuentes- volvieron a territorio español en los meses posteriores. Entre 1939 y 1955 (hasta el final de la guerra mundial apenas hubo salidas de España) los dos destinos mayoritarios de los definitivamente expatriados otorgaron estatutos jurídicos asimilables a la ulterior condición de refugiado, y acreditación documental del mismo. En concreto, en Francia (destino de entre el 50 y el 75% de estos exiliados) el Comité de Defensa de los Refugiados Españoles otorgó los denominados “pasaportes de refugiados”, y los combatientes en la resistencia y en el ejército de África de Leclerc fueron residentes regularizados y cobraron salarios y pensiones del Estado francés. En México, primero se les otorgó documentación similar tanto por el gobierno de allí como por el de la República en el exilio, y ya antes de la Convención de Ginebra se facilitó su nacionalización como mexicanos.
Pese a lo anterior, la presunción de exilio contemplada en la Instrucción de la ley de memoria de 2008 pretendió atender a dificultades extraordinarias de acreditación documental de la salida forzada de España, sin consideración a que esa situación dudosamente era mayoritaria respecto a los expatriados en el período citado y que la presunción podía acoger a su amparo a criminales delincuentes comunes prófugos de la justicia ordinaria (Incluso con condenas dictadas por los tribunales de la República) y no solo a huidos políticos en sentido propio.
Ejemplos de dificultad de acreditación documental del exilio:
+ La salida totalmente clandestina (ej. desde Canarias hubo en este período una vía de evacuación como polizones en barcos hacia Venezuela).
+ El cruce de las fronteras españolas exigía el pasaporte como único documento de identidad válido, pero para su expedición era necesario acreditar cierta vinculación con el régimen, además de ausencia de antecedentes penales. Es decir, la documentación oficial de la época podía no solo no demostrar la condición de exiliado sino ser indiciaria de exactamente lo contrario.
+ Inexistencia de pruebas documentales en las embajadas y consulados españoles en el exterior. Los exiliados no se inscribían en los registros consulares para evitar persecución o represalias por las autoridades interiores tanto, sobre ellos como respecto a sus familiares o bienes en España.
+ Dificultades de identificación personal por haberse visto obligados a utilizar documentación falsa. La destrucción de muchos registros civiles en España con ocasión de la guerra facilitó el uso incluso informal de identidades falsas, dentro y fuera de España, pero dificultó su correcta identificación después. El DNI se estableció en 1944 pero solo se entregaron masivamente a partir de 1951. Ejemplos. El alistamiento en legiones extranjeras de otros ejércitos no exigía control de identidad alguno. Algunas embajadas, especialmente la de Chile, pero también las de México, Argentina y Cuba, facilitaron salvoconductos generalmente con nombres falsos, incluso a dirigentes del Gobierno y la administración republicanas, hasta varios años después del fin de la guerra. Solo el PCE de entre los partidos políticos ilegales en el interior contaba con estructura organizativa para elaborar o comprar documentos de identidad falsos, pero muy restrictivamente y solo entre algunos de sus militantes, y más bien para facilitar su entrada clandestina en España que la salida como exiliados. Las redadas policiales y las depuraciones internas de los partidos ocasionaban con frecuencia la destrucción masiva de la documentación auténtica y de la falsa.
+ Irregular colaboración de determinadas organizaciones políticas Ilegalizadas durante el periodo, ya por la destrucción o inexistencia de sus propios archivos (endémica en el caso de los anarquistas), ya por cuestiones de índole interna (ej, el PCE se negó a reconocer como militantes a maquis, supuestamente rebeldes a la disciplina del partido, por consideraciones internas de estrategia de abandono de la lucha armada y “reconciliación nacional” adoptada orgánicamente en 1956).
+ Las situaciones limítrofes. Concurren situaciones en las que el componente “político” del exilio no es puro o no es directo. Dos ejemplos de alta incidencia sociológica. La escasez de recursos que motivaba la expatriación podía tener su origen en depuraciones administrativas tras la nueva legalidad de cuerpos funcionariales, instituciones o empresas del periodo republicano. Es decir, la causa directa de la expatriación era la penuria económica, pero la causa indirecta o remota podía serlo el haber perdido el trabajo o sufrido expropiación por represalias políticas, quizá años antes de la expatriación y pese a no estar ya por entonces perseguidos en el interior. Otro: en septiembre de 1939 quedó derogada la Ley del Divorcio de la República de 25 de febrero de 1932. Con mucha frecuencia a partir de entonces y durante toda la guerra, había parejas que tenían hijos sin haber contraído matrimonio y uno o ambos estaba casado con anterioridad. El no haberse divorciado, pese a haber podido hacerlo legalmente entre 1932 y 1939, se debía en ocasiones a convicciones de activismo o radicalidad ideológica o religiosa, y en otras a la intención de evitar trámites y costes, y el colapso de los tribunales republicanos. Muchas de estas personas se expatriaron por motivos diversos, pero tenían pendiente en España no solo la vigencia del matrimonio anterior, que repudiaban, sino el posible delito de abandono de familia por no atender las obligaciones económicas de asistencia respecto del cónyuge -con vínculo vigente incluso con arreglo a la legislación republicana- y respecto a los hijos de ese matrimonio. En estos casos se podía invocar que la causa del exilio es la “persecución” derivada de la inexistencia del divorcio en la legislación franquista, si bien las represalias “políticas” temidas y el motivo de preferir el exilio consistían en la obligación de alimentar a su familia. Ninguna de estas situaciones hubiera justificado el amparo del estatuto de refugiado con arreglo a la Convención de Ginebra, pero en la aplicación de las leyes “de memoria” han pretendido incluirse en el concepto sociológico de exilio y, en consecuencia, en el derecho a la nacionalidad de sus descendientes en el siglo XXI.
El límite cronológico de la presunción de exilio parece tener conexión con la creación del Instituto Español de Emigración en Julio de 1956. Esto es, entre el inicio de la guerra civil y la aplicación del Plan de Estabilización de 1959, la grave crisis económica causada por la devastación de la guerra y del aislamiento internacional no impulsaron una salida masiva de España por motivos económicos, debido a las propias restricciones de movilidad impuestas por el régimen y a la inexistencia de acuerdos o convenios de emigración con los países europeos. En la perspectiva de reparación histórica de las leyes de memoria, podía tener alguna justificación el criterio de “presunción generalizada de exilio” y dispensa total de prueba, sobre la hipótesis de que la gran mayoría de los expatriados lo fueran por motivos políticos y les fuera imposible demostrarlo, lo que está lejos de ser verdad y bajo ningún concepto corresponde a una dirección general valorarlo ni convertirlo en norma jurídica. A partir de aquella fecha, la masiva salida legal de España por motivos económicos se realiza con rigurosa formalización documental que incluía un pasaporte especial derivado de la condición de “emigrante”, previa acreditación de la inscripción registro de demandantes de empleo (antecedente del Inem), certificado de antecedentes penales y contrato de trabajo en el país de destino visado por el propio IEE.
La Instrucción de 2008 consideró que la condición de “exiliado” distinta de la de emigrante económico podría acreditarse a partir de 1956 con otra documentación, que se pormenoriza en la Directriz V, y que también sigue la Instrucción de 2022. En concreto; la percepción con anterioridad de pensiones de la Seguridad Social causadas específicamente por razón de exilio; la certificación de refugiado expedida por los organismos de la ONU, y literalmente: “certificaciones o informes expedidos por partidos políticos, sindicatos o cualesquiera otras entidades o instituciones, públicas o privadas, debidamente reconocidas por las autoridades españolas o del Estado de acogida de los exiliados, que estén relacionadas con el exilio, bien por haber padecido exilio sus integrantes, o por haber destacado en la defensa y protección de los exiliados españoles, o por trabajar actualmente en la reparación moral y la recuperación de la memoria personal y familiar de las víctimas de la Guerra Civil y la Dictadura”. La redacción final de este inciso excluyó cómo entidades con capacidad certificante a las simples “asociaciones”, exigiendo cierta relevancia o vinculación institucional, más bien ilusoria (“debidamente reconocidas”). Se recuerda que la calificación de la documentación corresponde como primera instancia administrativa a los cónsules encargados de los registros civiles en el exterior, subordinados jerárquicamente al ministro de Exteriores, aunque su criterio sea recurrible en vía administrativa y jurisdiccional.
La exigencia de acreditación documental de la condición de exiliado a partir de 1956 plantea una importante consideración jurídica. El Decreto-ley 10/1969 de 31 de marzo declaró la prescripción de todos los delitos políticos cometidos antes del 1 de abril de 1939, culminando once indultos parciales concedidos con anterioridad; no se trató de una amnistía en sentido estricto que eliminara el delito, sino de un indulto general de remisión de las penas impuestas, y determinó el archivo de todas las actuaciones y procedimientos. También resulta aplicable la Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía, que extinguió en sentido propio la responsabilidad por todos los delitos de carácter político cometidos antes del 15 de junio de 1977. Por tanto, a la hora de valorar la condición de exiliado en tanto que perseguido por razones políticas parece importante considerar si la expatriación estaba justificada por efectiva persecución administrativa o criminal (quizá eliminada por efecto de alguna de las dos amnistías citadas), o bien respondía a consideraciones de disidencia política o de conciencia ideológica, religiosa o sexual, seguramente legítimas pero dudosamente suficientes para provocar el efecto de la nacionalización sobrevenida de todos los descendientes. Lo anterior (exilio no por persecución demostrable sino por temor subjetivo a ser perseguido, o anhelo de serlo por conveniencias biográficas), resultaría aplicable incluso en los casos en que esa condición de exiliado pretende ser acreditada a través de algunas de las entidades “certificantes” y “debidamente reconocidas” a las que se refiere la Instrucción.
Naturaleza jurídica de la presunción de exilio introducida en las instrucciones.
Hay que distinguir entre la naturaleza jurídico-administrativa del acto que ha creado la presunción de exilio, de la naturaleza civil de la presunción creada.
a.- El acto administrativo (la Instrucción).
En su consideración aislada la hemos analizado en el apartado 1 del capítulo III anterior; insistimos aquí en lo que tiene relación con la presunción de exilio.
Hay que destacar que la DA 8ª de la Ley 20/2022 establece explícitamente la necesidad de demostrar la condición de exiliado; no introduce ninguna excepción y del resto de la articulado de la ley no cabe inducir ningún criterio de flexibilidad. Por consiguiente, el acto administrativo de la Dirección General SJYFP introduciendo en su Instrucción la presunción de exilio como norma de actuación de los órganos subordinados – en general, los funcionarios consulares encargados de los registros civiles- es tipológicamente en el ámbito del Derecho Administrativo un acto ultra vires, que rebasa el ámbito de la competencia atribuida orgánicamente al órgano que lo ha dictado. El art. 47 de la Ley 39/2015 postula a favor de la nulidad radical -y el desencadenamiento de la cadena de nulidades de los actos de ejecución- en tanto que dictado con infracción flagrante de los límites competenciales legalmente establecidos. Sin embargo, la doctrina constitucional de la antes citada STC 20 de abril de 1983 permitiría esquivar el efecto de nulidad radical y salvaguardar una eficacia limitada, expurgando todo su valor normativo respecto a los administrados y circunscribiéndola a su naturaleza puramente jerárquica de ordenación de la actividad administrativa de los órganos inferiores.
b.- La presunción civil de exilio.
En el campo del Derecho Civil (por razones de inercia histórica la reserva de ley en materia de nacionalidad sigue albergada tras la CE en el Título I del Libro I del CC) la presunción de exilio implica una interpretación de la norma cuando menos extra legem (no estaba prevista en el articulado), o más bien contra legem (produce un resultado opuesto a la voluntas legis , no amparada en ninguna excepción contemplada en la propia norma).
Se distingue entre presunciones legales -establecidas en la ley- y presunciones judiciales -las que realizan los jueces como actividad procesal en la aplicación de las primeras-. Están contempladas por separado en los artículos 385 y 386 LEC. Respecto a las presunciones legales, es claro el principio de reserva de ley: solo pueden establecerse con norma de ese rango y dirigido a los ciudadanos o justiciables. Una norma de ordenación interna de la actividad de los órganos administrativos, como es una “instrucción”, carece de rango para establecer una presunción legal.
Pues bien, la presunción de exilio de la instrucción del 2022 es claramente una presunción legal (no judicial), si bien establecida desde una norma sin rango de ley. El hecho probado es la salida de España en un periodo temporal, y el hecho presunto es la condición de exiliado, esto es, la salida forzosa por motivos de persecución política, excluyendo como materia de prueba las motivaciones económicas, sociofamiliares, culturales, profesionales, religiosas o lúdicas.
Se trata sin embargo de una presunción iuris tantum, que admitiría prueba en contrario si del resultado del expediente administrativo de nacionalidad pudiera excluirse la condición de exiliado del ascendiente. Ello es así porque el párrafo 3º del art. 385 LEC establece como regla el carácter iuris tantum de toda presunción legal y como excepción su naturaleza iuris et de iure, subordinando ésta última a que una ley expresa prohíba la prueba en contrario, lo que no concurre en este caso. Incluso dentro de la dudosa legalidad de la instrucción al crear la presunción, ésta exige ser interpretada conforme a las normas legales (LEC) y en favor del menor grado de ineficacia de la propia norma extralimitada, sea esta de origen administrativo o sustantivamente civil. Cuestión distinta es el grado de diligencia del instructor del expediente administrativo en allegar la prueba en contrario.
En Teoría General del Derecho son tres los fundamentos que justifican las presunciones legales (ejs, arts. 116, 193 CC): a) la alta probabilidad de que el hecho presunto sea cierto en la normalidad social del Derecho; b) la búsqueda del equilibrio procesal o procedimental de las partes cuando una de ellas tiene la evidencia de su parte y la otra soporta dificultad extraordinaria de la prueba; y c) las consecuencias exorbitantemente gravosas para el obligado a probar derivadas del fracaso en hacerlo.
Ninguna de las tres concurre en el caso de esta presunción legal
de exilio, de creación administrativa:
a.- Como hemos razonado antes sobre referencias historiográficas, no puede aceptarse como premisa cierta que sea estadísticamente mayoritario el que las personas expatriadas entre 1936 y 1955 lo fueran por razón de persecución política. El límite cronológico fijado es de pura arbitrariedad del órgano administrativo, huérfano del menor intento de fundamentación. Toda presunción es una quiebra del principio general de prueba y un potencial atentado contra la seguridad jurídica, por lo que su propia interpretación debe ser restrictiva.
b.- La prueba documental de la condición de exiliado no alcanza rango de diabólica por sus exigencias exageradas, máxime cuando la propia instrucción, apartándose también de la letra de la ley, articula no solo mecanismos documentales de prueba facilitados y flexibles, sino que otorga una extraña acreditación -también de rango dudoso- de entidades certificantes de exilio a un variopinto espectro de instituciones y organismos, sin controles fiscalizables dentro del proceso de nacionalización, ni de legitimidad jurídica ni de autoridad historiográfica.
c.- La pérdida de la opción por la nacionalidad española que se concede a los descendientes de los exiliados no puede considerarse exorbitantemente perjudicial, puesto que esa misma situación (privación del acceso facilitado a la nacionalidad) es la que ha regido varias décadas bajo la vigencia de los valores de reconciliación nacional de la Constitución de 1978; además, esos mismos descendientes ya tenían antes y siguen teniendo reconocidas en la legislación ordinaria de nacionalidad extraordinarias facilidades para conseguir la española con plazos muy reducidos de residencia en España; y porque la propia transitoriedad de la opción concedida -dos años- refleja la excepcionalidad de los derechos de nuevo cuño y su interpretación necesariamente restrictiva, por contravenir los criterios legales generales en materia de nacionalidad y los mecanismos ordinarios de acceso a la misma, y por discriminar negativamente al resto de los aspirantes a obtener la nacionalidad española.
Hay que destacar que la presunción de exilio, tanto la creada en la derogada instrucción de 2008 como la vigente del 2022, no han pasado en su aplicación práctica ningún control de administrativo o jurisdiccional de legalidad. El análisis de los recursos sistematizados contra las resoluciones de los cónsules encargados de los registros civiles en los anuarios de la DGRN posteriores al 2008 (ejs. 2011 , 2012, 2013…) revela que hubo nutrida conflictividad en cuanto a la denegación de la nacionalidad a los descendientes por causa de no haber podido acreditar la condición de español “de origen” de su progenitor directo, pero no parece que la hubiera en cuanto a la concurrencia del factor “exilio político”. Lo anterior indicaría que la presunción de exilio inventada en la instrucción de 2008 se aplicó con generalidad. A la fecha de este escrito solo está accesible el anuario de la Dirección General del año 2023, y por su proximidad entrada en vigor de la disposición del 2022 no es expresivo con valor estadístico de los motivos de denegación de las nacionalizaciones y del alcance de la presunción de exilio en la aplicación de la DA 8ª.
B.-Aspectos en que las instrucciones de 2022 y 2024 se separan de la del 2008.
– La ampliación de la opción por la nacionalidad sin concurrir la condición de exiliado en el ascendiente.
Por su grosera diferencia, es fácil distinguir entre lo que dice la ley y lo que la instrucción dice que dice la ley.
La DA 8ª de la Ley 2/2022 concede la opción transitoria a la nacionalidad española de origen en tres supuestos. El primero se encuentra en el apartado 1, párrafo 1º de la norma y dice literalmente: “Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española (…)
En interpretación literal (in claris non fit interpretatio), se exigen dos requisitos cumulativos, es decir el primero junto con el segundo, sin que sea aplicable el supuesto legal si concurre uno cualquiera de los dos sin el otro:
- – que el ascendiente fuera originariamente español y…
- – que su exilio fuera “consecuencia” de causas concretas que se reseñan con amplitud semántica, pero enumeración excluyente: políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual. Ninguna otra. Por consiguiente, la ley dice que NO pueden optar a la nacionalidad española los descendientes de los que hubieran “sufrido exilio” -o sea, expatriados- por todos los demás motivos, como, por ejemplo, sociofamiliares, culturales, laborales, académicos, profesionales, religiosos, lúdicos, etc.
Interesa destacar que la exclusión de los descendientes de los emigrantes económicos, no amparados por el fundamento ideológico de “reparación histórica” de la ley, no solo resulta de la aplicación de la norma de interpretación legal inclusio unius exclusio alterius, sino también de los antecedentes legislativos, resultando que durante la tramitación parlamentaria de la ley de memoria democrática esa inclusión se propuso en los debates de ambas cámaras en dos ocasiones, las dos por el grupo político Ciudadanos, siendo rechazada las dos veces por la mayoría constituida por el Gobierno y sus socios que terminarían aprobando la ley:
1.- Boletín del Congreso de los Diputados, Sesión de 14 de diciembre de 2021 (página 45 del archivo adjunto), enmienda al Proyecto número 21 presentada por el Grupo Ciudadanos. D.A. Octava, se propone la siguiente redacción: “Los nacidos fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, incluyendo aquellos, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia”.
2.- Boletín del Senado: Enmienda 5ª de las del mismo grupo, a la Disposición Adicional octava, de modificación, presentada el 12 de septiembre de 2022 por el Senador Miguel Sánchez López en representación del Grupo Parlamentario Democrático (Ciudadanos, «Teruel Existe» y Partido Regionalista de Cantabria) con idéntico texto a la del Congreso.
Por consiguiente, la ampliación a los emigrantes económicos del supuesto de opción de los descendientes por la nacionalidad española no solo es que pretenda llenar con aparatosa tara de rango una laguna legal – laguna que no existe-, sino que su introducción en una instrucción administrativa constituye un atentado directo y demostrable contra la voluntad del legislador.
El ejercicio de ingeniería hermenéutica se encuentra en la Directriz Séptima, apartado II de la Instrucción de 25 de Octubre de 2022, al reinterpretar el Párrafo primero del apartado 1 de la DA 8ª, lo que hace con la siguiente redacción:
“Pese a que este párrafo parece dirigirse únicamente a los hijos, hijas, nietos y nietas de exiliados que nacieron después de que sus padres/madres y/o abuelos/abuelas perdieran la nacionalidad española, es posible encontrar una interpretación más acorde con la verdadera voluntad del legislador y el espíritu de la ley, interpretación a la que puede llegarse mediante el análisis conjunto e integrador de la anterior Ley 52/2007 y de la presente”.
A partir de ahí la instrucción transcribe los dos supuestos de hecho de opción por la nacionalidad española en la DA 7ª de la Ley 52/2007 (la primera, hijos, pero NO NIETOS -lo que quiere ignorar la Instrucción del 2022- de españoles de origen, y, la segunda, NIETOS -ahora sí- de exiliados). Sobre ese precedente legal la Instrucción impone su propia interpretación de la ley, con la siguiente justificación:
“Si la presente ley en su disposición adicional 8.ª tenía por objeto ampliar los supuestos de opción frente a los que se contemplaban en la Ley 52/2007 (recoge ahora la posibilidad de opción de los hijos mayores de edad y de los hijos de mujeres que perdieron la nacionalidad por razón de matrimonio, supuestos no contemplados en la anterior ley), parece lógico entender que el legislador no ha querido excluir del ámbito de aplicación de esta ley a los que se encontraban en la situación descrita en el punto primero de la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007, sino que ha refundido en un solo párrafo los dos supuestos de la anterior disposición adicional 7.ª de la Ley 52/2007.
Así, este primer párrafo, recogería dos supuestos distintos de opción, el de:
«Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles.»
y, además, («y que») el de:
«Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.»
De modo que (¡¡¡¡), tanto los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles, como los nacidos fuera de España de padres o abuelos que por el exilio perdieron la nacionalidad española o renunciaron a ella, podrán ejercitar la opción prevista en este párrafo.”
Lo transcrito impacta desde su primera lectura, pues al margen de su clamorosa extralimitación respecto a la ley, contiene una fundamentación jurídica llamativamente rudimentaria, indiciaria de una genealogía ajena a la tradición del Centro Directivo y al entorno de la fe pública.
Ante todo, la afirmación relativa a que la ley del 2022 era expansiva de la del 2007 (“tenía por objeto ampliar los supuestos de opción”), no justifica de por sí ninguna interpretación extensiva de su ámbito material de aplicación, puesto que con ello hipertrofia el criterio del ius sanguinis insólitamente desconectado de la residencia y contraviene el principio de tipicidad y reserva legal (art. 11.1 CE) que rigen la adquisición sobrevenida de la nacionalidad. Pero, además, es que incluso la alusión a las mujeres no es exacta: la ley de memoria del año 2007 no contempló a los descendientes de mujeres privadas de la nacionalidad española, pero sí lo hizo la Ley del Registro Civil del año 2011 en su Disposición Final 6ª, en los términos explicados antes, que la instrucción parece ignorar.
La instrucción arroga explícitamente para la dirección general de los registros facultades de interpretación auténtica de una ley, criterio del que no se conocen precedentes semejantes desde su establecimiento en 1862. Pero, sobre todo, lo que hace es crear fuera de la ley otro supuesto de opción a la nacionalidad, de descomunal impacto sociológico y electoral, en el que se elimina de entre sus premisas de aplicación precisamente la única que está entroncada con la reparación histórica que fundamenta toda la ley de memoria democrática: la persecución política.
La conclusión es la del asombroso último párrafo transcrito “los nacidos fuera de España de padres o abuelos originariamente españoles, (..), podrán ejercitar la opción prevista en este párrafo”. Podrán hacerlo cualquiera que sea el motivo por el que su ancestro salió de España. Desde luego, todos los emigrantes económicos, incluidos los más furibundos franquistas, los emigrados a Argentina, Venezuela y Cuba en las décadas de 1910-1920, sin duda perseguidos por el general Franco, y también quienes huyeron prófugos de la justicia o de las cárceles de la República por haber sido condenados por asesinato, violación o robo. La dirección general de los registros ha determinado que sus descendientes también merecen reparación histórica e integración en nuestra comunidad nacional, con derecho para siempre a elegir a los gobernantes.
– La ampliación indefinida del plazo para presentar la solicitud.
El tiempo para presentar solicitudes finalizó el 22 de octubre de 2025, en virtud del plazo de dos años y su prórroga de por uno más por acuerdo del consejo de ministros (de 9 de Julio de 2024) previstos en la propia DA 8ª. La ampliación del plazo a la que nos referimos se realizó a través de la Instrucción DG SJYFP, de 5 de noviembre de 2024, “por la que se modifica la Instrucción de 25 de octubre de 2022”. Fue dictada ya en pleno proceso de acumulación de los expedientes en los consulados y constatadas las graves dificultades para conseguir acreditación del exilio o del nacimiento en España de los ancestros que justificaran su condición de españoles de origen, y cuando estaba a punto de expirar el plazo inicial de dos años, posteriormente prorrogado, para la presentación de las solicitudes. En concreto se modifica el apartado 1.b) de la Directriz séptima, Criterio IV, de la de 2022, al que se añade un nuevo párrafo que queda redactado de la siguiente forma:
«Respecto a las Oficinas Consulares, para todos aquellos casos en los que la cita para ejercer el derecho de opción a la nacionalidad conforme a la disposición adicional octava de la Ley no pueda ser atendida en los plazos previstos en la misma, pero se haya solicitado a través de herramientas telemáticas diseñadas al efecto que garanticen la identidad del solicitante y generen un justificante que permita acreditar que la solicitud de cita se ha producido dentro del plazo de vigencia previsto en la disposición adicional octava, las personas interesadas podrán presentar su solicitud personalmente con posterioridad a dicho plazo, en la fecha en la que sean citadas, acompañando el precitado justificante.»
Se modifica también el apartado 1.c) de la misma directriz, para aclarar la ambigua referencia a las «herramientas telemáticas diseñadas al efecto«, especificando que el procedimiento y los plazos de subsanación previstos en el párrafo anterior serían igualmente aplicables a citas obtenidas a través de las herramientas telemáticas facilitadas por las Oficinas Consulares.
Una lectura superficial de la instrucción induce a pensar que la responsabilidad por el retraso en la en la resolución del expediente sería de la dependencia administrativa, es decir, del consulado; en concreto la expresión “no pueda ser atendida en los plazos previstos en la misma”. El análisis conjunto del párrafo revela que su finalidad última es regatear a través de una disposición administrativa la aplicación del art. 32 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común, que regula exactamente el mismo supuesto, o sea, la ampliación de los plazos de los expedientes administrativos, contemplando además específicamente los tramitados en los consulados. Para eso la instrucción acude al mecanismo de equiparar a efectos del cómputo de plazos el concepto jurídico de “presentación de la solicitud» con el concepto fáctico, de nuevo cuño, de “petición de cita”, y esto último, a través de herramientas informáticas que solo son de control interno de los propios consulados. La presentación de la solicitud debe realizarse con un principio de prueba por escrito relativa a cada uno de los requisitos sustantivos exigidos por la ley y por la instrucción, y a tal efecto la propia instrucción del 2022 había incluido variantes de modelos normalizados para cada uno de los supuestos de opción, con casillas específicas relativas a cada requisito y reseña de la documentación necesaria. Esos formularios podrían ser impresos por los interesados directamente del BOE, pero también se facilitaban a través de las aplicaciones informáticas de los consulados e incluso -al parecer- en papel en las propias sedes físicas. La documentación incompleta o defectuosa puede subsanarse con arreglo a las normas de procedimiento administrativo, pero el criterio de la instrucción es que basta cualquier comunicación informática entre el particular y el registro consular para que se considere interrumpido el plazo preclusivo de presentación y ésta pueda prorrogarse indefinidamente en el tiempo.
El art. 32 LPAC antes citado regula la posibilidad de conceder una ampliación de los plazos establecidos, de oficio o a petición de los interesados, literalmente si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de terceros. El párrafo 2ª ya contempla con carácter general los procedimientos tramitados en las oficinas consulares o con alguna conexión exterior, y para ese supuesto permite la ampliación de plazos “en todo caso”. Pero la norma legal contradice la intención que subyace a la instrucción del 2024 en varios aspectos:
a.- No cabe la ampliación de plazos si hay precepto legal en contrario (art. 32.1 LPA). Si existe un supuesto inequívoco de plazo legal preclusivo es el contenido en las disposiciones transitorias de las normas. O sea, si la voluntad del legislador ha sido la de regular un supuesto durante un determinado plazo, la aplicación de las normas de procedimiento no puede implicar una prórroga subrepticia y contra legem de dichos plazos.
b.- Sin perjuicio de lo anterior, y por idéntico criterio de la naturaleza preclusiva por esencia del plazo, queda excluida para las opciones de nacionalidad de la DA 8ª una prórroga de más de la mitad del plazo administrativo establecido, ampliación máxima que veda expresamente el art 32 LPA.
c.- Las ampliaciones de plazos, y lo que es más grave, la propia decisión administrativa acerca de la ampliación, solo pueden concederse antes de la expiración del plazo que se trate (art 32.3 LPA). En los casos de opción de nacionalidad a los descendientes ha sido frecuente que los nietos no hubieran conseguido determinados documentos, especialmente la certificación literal de nacimiento el ancestro, o los relativos la acreditación del exilio, que en ocasiones se hace a través de detallados informes elaborados por las entidades de certificación previstas en la propia Instrucción. Por tanto, la finalidad de la instrucción ha sido que los plazos pudieran prorrogarse no solo en los casos en los que había habido una solicitud valida, pero defectuosa y subsanable, sino extendiéndose a los supuestos en que la documentación presentada fuera absolutamente incompleta, incluso en lo relativo a la omisión del documento principal de acreditación del parentesco o del exilio.
d.- El artículo 32 también contempla especialmente las incidencias técnicas o los ciberincidentes, pero las prórrogas de los plazos a los procedimientos administrativos en marcha, que entonces deben ser concedidos de oficio por las propias administraciones afectadas, tenían que especificar en la Sede Electrónica la concreta incidencia y justificar la concreta ampliación del plazo. Frente a ello, la ampliación de plazos de la instrucción revela la voluntad de aplicarse sin consideración a incidencias informáticas, razón por la cual facilita hasta un extremo de ambigüedad hostil a la seguridad jurídica la justificación de que el interesado había presentado la solicitud de cita con el consulado. Y ello, aun cuando -por hipótesis- la cita se hubiera pedido para solicitar asesoramiento jurídico sobre la opción de nacionalidad más que para presentar una documentación defectuosa o incompleta.
La Instrucción no fija un plazo más allá del cual no se podrían concertar comparecencias personales de los optantes para la presentación de la solicitud, ni por consiguiente cuál sería el plazo final de resolución del expediente por parte del encargado del Registro Civil. Eso representa una prórroga absolutamente indefinida de la presentación de las solicitudes y, en consecuencia, de la concesión de las nacionalidades, imposible de controlar fuera de los propios canales internos del concreto consulado.
Por lo anterior, la ampliación de plazos de la instrucción del año 2024 también altera sin rango suficiente una norma de procedimiento administrativo (art 32 LPA en relación a la DA 8ª), no ya de aplicación general sino cuyo propio tenor literal contempla específicamente las ampliaciones de plazos en los procedimientos tramitados ante las instancias consulares.
Es de destacar en cuanto afecta a “las herramientas telemáticas facilitadas por las oficinas consulares” que el simple acceso a las páginas web de cualquiera de las que están más directamente afectadas por la ley de nietos demuestra que todas las instrucciones que se facilitan a los interesados mantienen la interpretación de la instrucción de 2022 y 2024, e informan sobre el derecho a optar los nacidos fuera de España de padres españoles o abuelos originariamente españoles, separadamente de quienes hubieran sufrido exilio por razones políticas. Por ejemplo la web del consulado en Buenos Aires.
2.- Nietos de españolas privadas de su nacionalidad por supuesta discriminación de género.
No se puede afirmar con rigor jurídico que la legislación franquista fuera específicamente discriminatoria contra la mujer en materia de nacionalidad. No lo fue, no tanto por sensibilidad feminista como por la preponderancia en dicha legislación de la llamada concepción imperial de la Hispanidad, por encima del principio de unidad jurídica de la familia. El artículo 58 CC establecía la obligación de la mujer de seguir al marido “donde quiera que fije su residencia”, salvo que lo trasladase a ultramar o a un país extranjero. La norma procedía de la redacción originaria del CC de 1889, estuvo vigente y sin modificaciones durante la Restauración, por supuesto durante toda la II República, y hasta la reforma de 1975, y coincidía idénticamente con el mismo criterio en la legislación civil de las democracias occidentales de la época (ej, en Francia, hasta la Ley 65-570 de 13 Julio de 1965). La subordinación de la mujer al varón en el seno de la familia y la obligación civil de ésta de seguir a aquél, hubiera debido materializarse en sede de nacionalidad en que la mujer perdiera en todo caso su nacionalidad en favor de la del marido en aras a que todos los miembros de la familia estuvieran sujetos a un mismo estatuto jurídico nacional. Lo cierto es que la reforma del Código Civil de 15 de Julio de 1954, vigente hasta el final del franquismo, se nutrió de componentes ideológicos que privilegiaban la nacionalidad española como pertenencia a una pretendida comunidad emocional y supranacional (“unidad de destino en lo universal”), por encima de la unidad jurídica de la familia. La discriminación existió no tanto por razón de sexo como por razón de nacionalidad: se privilegió la condición de español o española al margen del género.
Son manifestaciones de lo anterior (todos los preceptos citados son de la Ley de 1954):
a.- La mujer extranjera en España perdía su nacionalidad y pasaba a ser española si su marido era español (art. 21.1 CC).
b.- Al contrario, la mujer española podía mantener privilegiadamente su nacionalidad aun cuando la del marido fuera extranjera, bien por serlo originariamente o bien por tratarse de un español sobrevenidamente nacionalizado extranjero. El criterio estaba en el artículo 23.3 CC, que contemplaba como pérdida de la nacionalidad española de la mujer el contraer matrimonio con un extranjero, pero sólo ”si adquiere la nacionalidad de su marido”, lo que más que una discriminación contra la mujer era una simple y obligada manifestación del principio de Derecho Internacional por el que ningún estado puede imponer sus propias normas de nacionalidad a otro, pero que dejaba explícitamente a salvo el mantenimiento por la mujer española de su nacionalidad en todos los casos en que la legislación extranjera del marido no impusiese a su vez obligatoriamente el principio de unidad jurídica de la familia, lo que la mujer tenía especialmente facilitado si el conjunto de la familia residía en España.
c.- En los casos de separación judicial la mujer recuperaba la nacionalidad española que hubiera perdido por razón del matrimonio disuelto (art. 25.1 CC).
d.- La adquisición de la nacionalidad española por extranjero se extendía a la mujer extranjera (art. 19.3 CC).
e.- La mujer podía transmitir iure sanguinis su nacionalidad a los hijos en todo caso si esa nacionalidad era la española, pero en los matrimonios de varón extranjero con mujer española, los hijos de progenitores con distinta nacionalidad adquirían en todo caso la española de origen por la vía de su madre, fuera esta originaria o sobrevenida, con independencia de la de su padre, fuera este originaria o sobrevenidamente extranjero. Art 18.2 CC: “son españoles los hijos de madre española, aunque el padre sea extranjero cuando no siga la nacionalidad del padre”.
f.-Los hijos nacidos y residentes fuera de España de madre española también nacida en el extranjero, podían mantener la nacionalidad española declarando su voluntad de conservarla ante el cónsul o al ministerio de Exteriores; lo anterior, en todo caso y con independencia de que el padre casado con española pudiera ser nacional extranjero y residente en el extranjero (art 26 CC).
Por tanto, no se discriminaba a la mujer sino a la nacionalidad extranjera de los hombres o de las mujeres, privilegiando más bien la nacionalidad española tanto de las mujeres como de los hombres.
Quizá por consideración a lo anterior, la ley de memoria del año 2007 no contempló en ninguno de sus dos supuestos como motivo específico de reparación histórica la posible discriminación por razón de sexo en materia de nacionalidad. Sí lo hizo la D.F. 6ª de la Ley del Registro Civil 20/2011 en los términos que hemos reseñado anteriormente y también lo hace el apartado 1, a) la DA 8ª de la Ley de Memoria del año 2022, al reconocer la opción por la nacionalidad española a “Los hijos e hijas nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978”.
Es difícil encontrar una interpretación que salve la racionalidad de ese precepto. Ante todo, la referencia a la Constitución como límite temporal de la aplicación del supuesto no parece tener mucho sentido. La normativa de nacionalidad a la que puede referirse el inciso comprende las siguientes fases: la resultante de la codificación, entre 1889 y 1954; la de puro entronque franquista, entre 1954 y 1975; la reforma de este último año, inspirada ya en la no discriminación por razón de sexo; y después de la Constitución, la reforma de 1982 que pretendió adaptar esta materia no solo a los valores constitucionales sino más bien a los nuevos criterios en el ámbito internacional sobre la materia. El primer recurso de amparo – en otras materias- abordado por el Tribunal Constitucional se produce ya entrado 1981. Hay que conjeturar por ello que el grueso de los supuestos en donde la ley de memoria quiere ver discriminación se encuentra en la legislación franquista de 1954, pero como hemos intentado explicar, esa normativa no condenaba inexorablemente a las mujeres españolas a perder su nacionalidad por casarse con extranjeros.
El art 23.3 CC de la Ley del 54 establecía que la mujer española podía mantener su nacionalidad aun casada con marido extranjero, ya residiera ella fuera o dentro de España, estando la pérdida de su nacionalidad española referida condicionada a ”si adquiere la nacionalidad de su marido”. Con ello pueden aislarse las dos hipótesis de más clara incidencia del fenómeno del exilio en relación a la nacionalidad; a) que el marido exiliado originariamente español adquiriera la nacionalidad extranjera del lugar de su exilio, y esto determinara la adquisición de esa misma nacionalidad extranjera por su esposa; b) que la propia mujer exiliada contrajese matrimonio con un nacional del país del exilio y por causa de ello perdiera su nacionalidad española. Es artificial encontrar discriminación de sexo en ninguno de los casos y aún más generar privilegios de nacionalidad a favor de sus descendientes por causa de reparación histórica.
En el primer caso, porque el marido español exiliado no perdía necesariamente la nacionalidad española por razón de su persecución política, sino que podía mantenerla indefinidamente como español de origen, y transmitirla a sus hijos pese a tener residencia legal en el extranjero, con o sin estatuto de refugiado. La legislación franquista no aplicó la pérdida de la nacionalidad española como pena política. Es cierto que el artículo 9 de la Ley de Responsabilidades Políticas de 9 de febrero de 1939 contemplaba excepcionalmente esa pérdida asociada al extrañamiento, pero la historiografía es unánime en reportar que tales responsabilidades se circunscribieron a la confiscación de bienes y que el efecto sobre la nacionalidad fue sociológicamente irrelevante, en especial porque solo estuvo seis años en vigor (derogada en abril de 1945). Pero si la legislación del país del exilio obligaba al marido a nacionalizarse, -lo que era infrecuente en los derechos civiles de las democracias occidentales- y a su mujer a adquirir la nacionalidad del marido, la discriminación había que buscarla no en la legislación franquista, ni siquiera en la condición de exiliado, sino en la legislación del país de destino que regulaba la adquisición de la nacionalidad con arreglo a sus criterios soberanos, obligadamente respetados por la España pre y post constitucional.
En la segunda hipótesis, que la española adquiriera la nacionalidad de su marido nacional del país del exilio tampoco respondía ni a represalia de la legislación española que la condenase a la pérdida de su nacionalidad por exilio o por matrimonio, ni a discriminación contra la mujer en la legislación española, sino igual que en el supuesto anterior, al obligado respeto a soberanía del país del exilio para regular la nacionalidad con arreglo a sus propios criterios, Incluido entre ellos el de unidad jurídica de la familia. Todas las reformas legales posteriores en materia de nacionalidad contemplaban la posibilidad de recuperar la nacionalidad española de origen perdida con mínimos plazos de residencia en España, lo que a partir de la amnistía del año 77 parecía requisito asequible para quien hubiera tenido interés por conservar y transmitir a sus descendientes esa nacionalidad.
La búsqueda artificial de discriminaciones de género en materia de nacionalidad omite que el Convenio de La Haya de 12 de abril de 1930 (página 89, con la firma de Alfonso XIII) (“Convenio concerniente a determinadas cuestiones relativas a conflictos de leyes de nacionalidad”) sentó el principio de respeto a la soberanía de cada país en cuanto a la regulación y determinación con arreglo a sus propias leyes de qué ciudadanos adquieren el estatuto jurídico de nacionales suyos. O sea que la nacionalidad es un asunto interno y que ningún país puede pretender hacer valer sus propias leyes de nacionalidad respecto a los ciudadanos de otro. España no ratificó el acuerdo, pero formuló declaración unilateral el 23 de julio de 1958, en el sentido de respetar con criterio de reciprocidad la obligación de no otorgar protección diplomática a un nacional suyo en contra del Estado cuya nacionalidad también ostente dicha persona. El principio sigue en vigor si bien superado por instrumentos internacionales posteriores, en especial los relacionados con la construcción europea.
Por consiguiente, esa concreta disposición de la Ley del Registro Civil y la paralela de la Ley de 2022 no reparaban ninguna discriminación ni por razón de sexo ni por razón de la persecución política, sino que otorgan un privilegio a los descendientes de españolas que habían podido ostentar la nacionalidad de residencia de sus progenitores durante toda su vida, y a las que décadas después del final de la guerra civil se les regala adicionalmente la nacionalidad española sin cumplimiento de los requisitos legales exigidos para los restantes extranjeros.
La DF 6ª de la LRC tuvo un impacto sociológico menor, si bien ocasionó algunos recursos administrativos aislados, recogidos en los anuarios de la DGRN. Esas situaciones particulares, y desde luego la intención de extender la condición de española de origen a las mujeres que la recuperaran en virtud de esta opción, y, en consecuencia, pudieran transmitir su propia nacionalidad a sus hijos y restantes descendientes, parecen estar detrás de las motivaciones de que el supuesto renaciera inexplicablemente en la ley de memoria democrática.
La Directriz “séptima”, apartado 2. 2ª de la Instrucción de 25 de octubre del 2022 se limita a replicar el texto de la ley, con explícita invocación de su fundamento de reparación histórica por razón de discriminación de sexo. Su afirmación de que “Solo a partir de la reforma del Código Civil de 1982 –anticipada por su propia eficacia normativa directa por la Constitución de 1978– se comenzó a considerar españoles a los hijos de padre o madre españoles, indistintamente”, no es cierta.
3.- Hijos de españoles nacionalizados por anterior ejercicio del derecho de opción.
En la propia Ley de Memoria Democrática y en su apartado 1 b) de la DA 8ª, también se concede la opción por la nacionalidad española a quienes se encuentren en el siguiente supuesto:
b) Los hijos e hijas mayores de edad de aquellos españoles a quienes les fue reconocida su nacionalidad de origen en virtud del derecho de opción de acuerdo a lo dispuesto en la presente ley o en la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre.
La instrucción la interpreta en los siguientes términos:
“Este apartado 1.b) de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, elimina la limitación establecida en la regulación anterior, permitiendo el ejercicio del derecho de opción a la nacionalidad española a los hijos e hijas mayores de edad de aquellos a quienes les fue reconocida la opción a la nacionalidad española de origen en virtud de la Ley 52/2007 y también a los hijos e hijas mayores de edad de los que opten a la nacionalidad española de origen en virtud de la Ley 20/2022.”
Este tercer supuesto elimina cualquier duda interpretativa acerca de que el derecho a adquirir la nacionalidad española se extiende no solo a los nietos de los exiliados sino también a los hijos de los nacionalizados. La clave está en la naturaleza originaria o derivativa de la nacionalidad que adquieren tanto los optantes como los hijos de los optantes. Los españoles de origen no pueden ser privados de su nacionalidad (art 11.2 CE) y quienes no lo sean de origen no pueden transmitir la condición de español de origen a sus propios descendientes directos (art. 17 CC).
Pues, bien, en virtud de este tercer supuesto y de su interpretación confirmada por la instrucción, los hijos de españoles nacionalizados por derecho de opción pasan a ser españoles de origen, con la consecuencia de no poder ser privados de su nacionalidad y de poder transmitir a sus propios descendientes dicha nacionalidad en los casos en los que se exige que ésta fuese de origen, o sea acogidos al artículo 17.1 del Código Civil. En este punto la instrucción no ha podido ignorar la existencia de jurisprudencia ya en vigor sobre la materia y en concreto la SAN -3- 19 de Julio de 2022 (rec. 1298/2018), acerca del alcance transitorio del carácter de español «de origen” de los nacionalizados. En virtud de dicha sentencia, a la que sigue la instrucción, se trata de españoles de origen, pero no originariamente de origen sino sobrevenidamente de origen. Es decir, no son españoles de origen desde su nacimiento sino solo desde su nacionalización, sin carácter retroactivo, lo que no afecta a la imposibilidad de ser privados de su nacionalidad, salvo fraude en su adquisición, pero sí a la de transmitirla sus propios descendientes que en principio solo se aplicaría a los nacidos después de la nacionalización, pero no con anterioridad.
V.- EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE NACIONALIZACIÓN Y SU REPERCUSIÓN EN MATERIA ELECTORAL
1.- Procedimiento de nacionalización.
La normativa de referencia en estas dos materias siguen siendo las leyes 20/2011 del Registro Civil y la 5/1985 Orgánica de Régimen Electoral General.
En cuanto a la ley de nietos, la documentación necesaria y los plazos y mecanismos de presentación de la solicitud están reguladas precisamente en la instrucción DG SJYFP de 25 de Octubre de 2022. La inscripción en el Registro Civil de la nacionalidad está escuetamente contemplada con carácter general en los artículos 68 y 69 LRC. Sin embargo, a diferencia de otros supuestos de adquisición de nacionalidad como la resultante de la residencia, que está regulada específicamente en una norma de rango reglamentario (Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre), o de los restantes supuestos de inscripciones registrales, como las de nacimiento, defunción y matrimonio, que tienen una regulación detallada en la propia LRC, el supuesto de opción de nacionalidad previsto en la ley de nietos no tiene una regulación reglamentaria específica. Por ello le resultan de aplicación supletoriamente la normativa de registro civil y la de procedimiento administrativo común, incluidas las especialidades de los expedientes tramitados ante las oficinas consulares, que están contempladas específicamente en determinados preceptos de ésta última regulación.
Es aplicable el art. 21 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece la obligación de la administración de dictar resolución expresa en todos los expedientes y notificarla individualmente a los interesados. El artículo 39 de la misma ley establece un plazo genérico de tres meses para resolver y notificar las resoluciones de los procedimientos que no tengan normativa específica, y de seis meses para la resolución del recurso de alzada contra la primera instancia administrativa, alzada que en este caso sería la Dirección General SJYFP respecto a las resoluciones de los cónsules encargados de los registros civiles denegatorias de la opción de nacionalidad solicitada. Resulta aplicable el silencio administrativo negativo, establecido con carácter general en el art. 24 de la Ley 39/2015 a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. La desestimación presunta, sin embargo, no determina la finalización del procedimiento, sino que abre a los interesados la posibilidad de interponer el recurso jurisdiccional ante los tribunales ordinarios. La práctica ilustra, tanto en procedimientos de naturaleza análoga incluso regulados especialmente -como el de la nacionalidad por residencia-, como en los precedentes de la opción por la nacionalidad de la ley de memoria histórica del año 2007, que la resolución en la primera instancia administrativa (DG, en el primer caso, y cónsules, en la segunda) se retrasa mucho más allá de tales plazos, y que son muy frecuentes las solicitudes de complementos o subsanación de documentación desde la administración, lo que implica un alargamiento de los plazos a veces muy considerable.
Una vez obtenida resolución administrativa positiva concediendo el derecho a optar por la nacionalidad, comienza un plazo de caducidad de 180 días naturales para jurar o prometer individualmente y en presencia física en el consulado, ante el encargado del Registro Civil, fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las leyes (art 21.4 y 23 CC). Cumplido ese requisito el nuevo español se inscribe en el registro civil consular, siendo la primera inscripción la de nacimiento. Con ocasión de la apertura de expediente individual (en la nueva LRC no cabe hablar de “folio registral”) se le adjudica el código numérico individual (art 6 LRC), distinto del número de pasaporte, que conseguirá seguidamente. En la primera inscripción de nacimiento figuran los datos de identidad exigibles a los demás españoles (art. 49 LRC), y la reseña de su nuevo nombre y apellidos con respeto a los principios de duplicidad y diversidad de líneas; seguidamente y también con rango tabular de inscripción, la adquisición de la nacionalidad y la circunstancia de que ha sido adquirida por opción al amparo de la normativa específica, así como las fechas resolución de la concesión y de jura de fidelidad.
La inscripción en el registro civil consular permite el alta como residente en el Registro de Matrícula Consular. El certificado de inscripción en el registro consular permite la obtención del pasaporte. Aparte, la propia aplicación informática de los registros consulares las que remite automatizadamente los datos de inscripción al INE, que los incorpora al censo especial de no residentes (CERA), lo que permite ejercer el voto en las elecciones europeas, generales y autonómicas, pero no en las locales.
Los recientes nombramientos consulares afectados por la ley de nietos.
De la anterior reseña se deducir con facilidad que la responsabilidad del impulso del procedimiento y, en especial, de la resolución en primera instancia recae en un muy reducido número de funcionarios diplomáticos adscritos a los consulados de España, como encargados de la llevanza de los registros civiles consulares. Sus resoluciones son recurribles en alzada administrativa, sin perjuicio de la jurisdiccional contencioso administrativa, pero es evidente que un criterio más o menos flexible en cuanto a la calificación como suficiente de la documentación presentada, especialísimamente en aspectos de máxima ambigüedad, como por ejemplo “la certificación de exiliado” o la regularidad de certificaciones civiles de nacimiento olas supletorias eclesiásticas sacramentales (bautismo), resulta absolutamente determinante en cuanto a la viabilidad del procedimiento, al sentido de su resolución y al alcance de las nacionalizaciones concedidas. Se echa de menos en esta materia la altamente probable existencia, más allá de las dos instrucciones generales citadas, de observaciones o circulares internas de orientación general o de mecánica administrativa dirigidas desde la propia Dirección General a los cónsules encargados de los registros civiles, con órdenes acerca de los criterios superiores en esta materia. Esas observaciones no tienen rango jurídico administrativo que imponga su publicación en el BOE, pero el acceso de los ciudadanos a las mismas tiene su amparo en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre “de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno”.
Por lo anterior, resulta llamativo que la práctica totalidad de los consulados directamente afectados por la aplicación de la ley de nietos hayan experimentado recientes nombramientos, todos en plena aplicación y polémica sobre el alcance de las nacionalizaciones.
Se trata de la Resolución de 11 de abril de 2025, por la que se resuelve la convocatoria de libre designación en la Carrera Diplomática, efectuada por Resolución de 11 de febrero de 2025. En esta resolución se han nombrado simultáneamente, entre otros, los siguientes cónsules generales (salvo indicación en contrario):
La Habana (Cónsul general): José Miguel Corvinos Lafuente.
La Habana (Consul): Rodrigo Reyero Pita.
Buenos Aires (Consul adjunto): Natividad Isabel Peña Bonilla
Santiago de Chile: Javier Garcia de Viedma Bernaldo de Quirós.
Lima (Cónsul adjunto): Mónica Dezcallar Ruspoli.
Ciudad de México: Marcos Rodriguez Cantero.
Guadalajara (México): Jesús Silva Fernández.
Caracas: Ramon Molina Llado.
Caracas (Consul adjunto): Aurora Rocío Carbonel De Barnola.
Montevideo: Juan Carlos Gafo Acevedo.
Londres: Miguel Oliveros Torres.
Paris (Cónsul Adjunto): Eloisa Carmen Moreiro Gonzalez.
Lisboa: Alonso Dezcallar de Mazarredo.
Miami: Belen Alfaro Hernández.
Y antes, por Resolución de 12 de abril de 2023, pero ya con la DA 8ª y la Instrucción de la Dirección General en plena aplicación lo habían sido:
Rosario (Argentina): Pablo Platas Casteleiro.
Quito (Consul adjunto): Jorge Alzina Figa.
La Habana (Consul adjunto): Ibán Prieto Valle.
Guayaquil (Ecuador): Pedro José Sanz Serrano.
Zurich: Francisco José Rábena Barrachina.
Roma: Eduardo Aznar Campos.
Nueva York (Consul adjunto): Jorge Friend Mergelina.
Londres (cónsul adjunto): Isabel García Fernández-Llamazares.
Caso especial es el de José María Ridao Domínguez, Consul General en Buenos Aires por Resolución de 2 agosto de 2024. Argentina es el país del que proceden aproximadamente el 40% de las peticiones de nacionalidad de la ley de nietos, siendo con mucho el de Buenos Aires el de mayor volumen de todos los del mundo. Ridao ha alternado destinos diplomáticos con la condición de miembro del consejo editorial del periódico “El País” desde 2006, y adjunto a su dirección desde 2019. Entre varias declaraciones a medios de comunicación, el 30 de noviembre de 2025 manifestó al periódico ”La voz de Galicia” literalmente que “vamos a tramitar 645.000 solicitudes de nacionalidad”, “su departamento recibirá documentación de las peticiones actuales hasta el 2030, y subraya que no se rechazará ninguna legal”.
2.- Régimen jurídico del voto de los no residentes.
Los nacionalizados en virtud de las dos leyes de memoria histórica pueden en la actualidad votar como españoles en las elecciones generales, al parlamento europeo y a la Comunidad Autónoma correspondiente a la localidad en que figuran censados.
La regulación del voto de los españoles residentes en el extranjero se encuentra en la LOREG, si bien ha sido objeto de varias reformas en los últimos años.
La Ley Orgánica 2/2011, de 28 de enero, de modificación de la LOREG introdujo el sistema de voto rogado o a instancia de parte en las elecciones generales, autonómicas y europeas para los integrantes del llamado Censo Electoral de Españoles Residentes Ausentes (CERA). Se suprimió respecto a las elecciones locales por hallarse ya en vigor la reforma constitucional que permitía votar en las elecciones de dicho ámbito a los nacionales de países integrados en la Unión Europea y residentes en España. Se pretendía con su introducción evitar los fraudes que habían venido siendo denunciados en cuanto a suplantaciones de identidad de los votantes y sobre la custodia y envío de las sacas con los votos en las legaciones diplomáticas.
Este sistema consistía en que los españoles inscritos en los registros consulares de residentes en el extranjero debían solicitar el voto en cada una de las elecciones en que pretendieran participar, remitiendo un impreso oficial a las delegaciones provinciales de la Oficina del Censo Electoral, en un plazo de 25 días desde la convocatoria. La oficina del censo enviaba por correo a la dirección designada por el no residente toda la documentación necesaria para votar, con un adelanto algo superior a un mes respecto al día señalado para la votación. El voto podía ejercerse por correo o en urna, en los consulados donde estuviesen inscritos como no residentes. En el primer caso, el elector debía enviar toda la documentación con el certificado de no residente y el sobre conteniendo la papeleta de voto no más tarde del quinto día anterior al de la jornada electoral. El voto en urna debía depositarse presencialmente entre el cuarto y el segundo día anteriores al de la elección.
El voto rogado generó críticas referidas a la brevedad de los plazos establecidos para la solicitud y para la recepción de la documentación, a que tanto en la modalidad por correo como el presencial el sentido del voto se decidía en plena campaña electoral y sin disfrutar de la jornada de reflexión, a que lo complicado de la documentación exigida daba lugar a errores que generaban su declaración de nulidad y exclusión del cómputo, a la necesaria coordinación con los servicios de correos de países con sus propios plazos y problemas de funcionamiento, etc. El resultado del voto rogado fue que porcentajes cercanos al 50% de los solicitantes no pudieron ejercitarlo por no haber recibido la documentación o no haberla podido enviar en plazo, o bien por su voto fue anulado por defectos formales de la documentación, en especial la falta de firma autógrafa en el envío. Durante los años de vigencia del voto rogado el porcentaje de los emitidos cayó hasta aproximadamente el 5% del total censo electoral de no residentes, si bien coincidieron con un aumento exponencial del número de no residentes, quizá sin especial interés por votar en España, por lo que la magnitud proporcional puede resultar engañosa.
La Ley Orgánica 12/2022, de 30 de septiembre, volvió a reformar la LOREG, en cuanto a la regulación del voto por los españoles no residentes, suprimiendo el carácter rogado del voto. Es el sistema hoy en vigor. Consciente el legislador de la abundancia de fraudes y suplantaciones de identidad con el sistema anterior al 2011, estableció como premisa la depuración integral del CERA en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor. La clave está en que los electores no residentes reciben la documentación electoral de oficio en el domicilio indicado en el censo, eliminando la anterior necesidad de solicitarlo formalmente y dentro plazos perentorios. Los electores pueden además descargar desde la aplicación informática institucional las papeletas oficiales de todas las candidaturas concurrentes, sin tener que esperar a recibirlas por correo en su domicilio tras la resolución de las impugnaciones, envío que, en todo caso se sigue realizando. También continúa la alternativa de voto por correo dirigido a los consulados, o voto presencial en urna, con ligeras ampliaciones de plazos y lugares de votación respecto de la normativa anterior. Las webs del Ministerio de Exteriores y de los consulados insisten en que no es necesario que el voto se envíe por correo certificado, puede ser correo ordinario con arreglo a la mecánica del país de residencia. Las sacas con los votos de no residentes en las dos modalidades se remiten mediante valija diplomática directamente a las Juntas Electorales de cada provincia, y para facilitar su llegada, se amplió el plazo para la contabilización de los votos del exterior de tres a cinco días, determinando la misma ampliación para el inicio del escrutinio general.
La reforma electoral de 2022 fue aprobada en ambas cámaras por mayoría cercana a la unanimidad (340 en el Congreso y 263 en el Senado), muy superior a la exigida por el art 81.2 CE. Parte de las modificaciones siguieron fielmente las reivindicaciones planteadas desde años antes por la asociación “Marea Granate” (evocando el color del pasaporte), del entorno del partido político Podemos.
La supresión del voto rogado en las elecciones celebradas a partir de la reforma del 2022 sigue planteando las mismas dudas de regularidad en el voto CERA que provocaron su introducción en el año 2011. El envío de oficio de la documentación se realiza al domicilio del no residente que figura en la ficha censal, que debería coincidir con el que figura en los registros consulares de no residentes. Lo cierto es que la falta de actualización con garantías tanto de los censados como de los domicilios da lugar a que la documentación electoral llegue por correo a domicilios en donde ya no reside el elector, o bien después de su fallecimiento. La entrega se rige por el sistema postal de cada país, sin garantías en el control de la identidad de quien recibe la documentación y de quien remite el voto. El funcionamiento de los consulados como oficinas electorales sigue despertando suspicacias: no hay garantías del depósito en urna de los sobres electorales, y aun menos acerca del control de identidad de los remitidos a través del servicio postal de cada país al consulado; tampoco acerca de cómo, dónde y a cargo de quién son custodiadas las urnas con los votos durante los varios días y noches que dura allí la votación, y del rigor con el que son embolsados para su remisión a España por valija diplomática. La recepción de dichos votos suele plantear en las mesas y en las juntas electorales dudas sobre la regularidad de la documentación recibida, en especial porque suele imponerse el criterio de que la identidad de los votantes tenía que haber sido revisada en los consulados, lo que ocasiona anulaciones de votos, polémicas sobre el particular entre candidaturas políticas y recursos ante las juntas electorales.
El porcentaje del voto CERA respecto al total censo electoral no ha experimentado variaciones drásticas a consecuencia de los dos cambios de la legislación: fue el 3,4% en las generales del 2008, bajo la vigencia del voto “de oficio” anterior al 2011; 5,8% en las dos generales celebradas en el 2019, ambas con voto rogado; y 6,2% en las generales de 2023, nuevamente con el sistema anterior. Más significativo es el porcentaje de voto efectivamente emitidos en relación al censo total de no residentes: entre 1.996 y 2.008 estuvo entre el 22 y el 35%, con el pico histórico de 36,15 en las elecciones de 1989; el sistema de voto rogado lo hizo descender del 31,95% de las elecciones de 2008 al 4,95% en las de 2011, y no superó el 7% en las elecciones de 2015, 2016 y las dos de 2019; en las generales de 2023, nuevamente con voto de oficio, apenas llegó al 10%, si bien sobre un censo de no residentes progresivamente creciente. Resulta también contrastado que el porcentaje de participación de los no residentes depende en mucha mayor medida del sistema de voto (de oficio o rogado), que de los condicionantes que aumentan o reducen la abstención en el voto de los residentes en España.
3.- Incidencia electoral del voto de los no residentes
El voto de los no residentes no se contabiliza el mismo día de la votación, sino el día del escrutinio general, cinco días después (desde la reforma del 2022) de la jornada electoral, por lo que resulta fácil determinar la influencia del voto exterior sobre la asignación de escaños.
Es importante destacar que al tiempo de redactar estas líneas no existen estadísticas oficiales acerca del número de nacionalizaciones tramitadas o concedidas al amparo de la ley de nietos. Hasta tal punto eso es cierto que los propios autos de la Sala 4ª TS de 10 de septiembre de 2026, estableciendo medidas cautelares respecto de la inscripción en el censo de los nacionalizados, hacen suyas las cifras invocadas por las asociaciones políticas recurrentes, invocando que no había sido rechazadas de contrario la JEC, la Abogacía del Estado y el Ministerio Fiscal. Prescindimos de tales cifras por no ser contrastables, sin perjuicio de aportar algunos datos que ayudan a valorar el impacto electoral de la normativa analizada.
+ En las elecciones generales de 23 de Julio de 2023 la diferencia entre el primer y el segundo partido fue de 339.000 votos.
+ En esas mismas elecciones la contabilización del voto de los no residentes solo modificó un cambio en la asignación de escaños, en concreto el escaño número 16 de la circunscripción de Madrid que se desplazó del PSOE al PP. Otros procesos electorales reflejan más cambios tras el cómputo del voto del exterior:
1.- En las generales de 1993 se reasignó un escaño en el Congreso por Cantabria del PP al PSOE, que pasó a 3 diputados.
2.- En 2008 el senador correspondiente a la isla del Hierro se desplazó del PSOE a Coalición Canaria.
3.- En las autonómicas de Galicia de 2009 se reasignó un escaño del PP al PSOE por Orense.
4.- En las autonómicas del País Vasco de 2016 se desplazó un escaño por Vizcaya del PNV a Bildu, lo que ocasionó al primero bajar en el cómputo total de 29 a 28 y hacer imposible un pacto con el PSE con mayoría absoluta.
5.- En las autonómicas de Cataluña 2017, un escaño por Tarragona de Cs a PP.
6.- En las de abril de 2019 se reasignó un senador del PP al PSOE.
7.- En las generales de noviembre de 2019, un escaño en el congreso por Vizcaya del PNV al PP.
8.- En las autonómicas del País Vasco de 2020, se reasignó un escaño por Vizcaya de Bildu a PP-Cs, el sexto de esa formación en la provincia, por 108 votos, lo que motivó que las formaciones de izquierda no alcanzaran mayoría absoluta.
9.- En las autonómicas de Galicia de 2020 un escaño de PSOE al PP por Pontevedra.
10.- En las generales de 2023 se reasignó un senador del PP al PSOE.
+ Muy significativo es comprobar en el juego de los restos propio de la Ley D’Hondt (art. 163 LOREG) la distancia de votos que puede desplazar la asignación de un escaño de una candidatura a otra, inmediatamente antes del cómputo del voto CERA. Esos datos de las elecciones del julio del 2023 desaparecen de las estadísticas del INE, y hay que obtenerlos a través de capturas de pantalla de la web del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, relativas al tiempo intermedias entre la finalización del cómputo del voto de los residentes y la incorporación del voto CERA, al quinto día posterior. De su análisis resulta que el voto de los no residentes en aquellas elecciones hubiera podido modificar la asignación de un escaño en no menos de nueve circunscripciones provinciales, si las preferencias ideológicas hubieran sido mínimamente diferentes en un ámbito censal y en el otro. Las diferencias que hubieran podido reasignar escaños caso de que el cómputo del voto de los no residentes hubiera invertido la proporción de los restos entre una formación y otra, fueron las siguientes:
- Girona: 363 votos de diferencia entre Junts y PP.
- Cantabria: 428 entre Vox y PP.
- Albacete: 1.287 entre PSOE y Vox.
- Tarragona: 1.296 entre Junts y PSOE.
- Santa Cruz de Tenerife : 1.515 entre PSOE y Sumar.
- Madrid: 1.749 entre PSOE y PP, el único que se reasignó tras contar el voto CERA.
- Guipúzcoa: 2.735 entre PNV y Sumar.
- Las Palmas de Gran Canaria: 3.008 entre PP y Nueva Canarias.
- Málaga: 3.047 entre PP y PSOE.
- Sevilla: 7.252 entre Sumar y Vox.
- Barcelona: 18.177 entre PP y Vox.
VI.- REVERSIÓN DE LOS EFECTOS DE LA LEY DE NIETOS.
La llamada ley de nietos afronta un futuro judicial incierto. Es probable, sin embargo, que, pese a que recaiga alguna resolución contraria a la legalidad de la instrucción de desarrollo o de la propia ley, una proporción relevante de solicitudes presentadas terminen materializándose en nuevas nacionalizaciones e inclusiones en el censo electoral. La polvareda mediática creada ha aflorado críticas jurídicas y cierta resistencia social contra lo desaforado de sus efectos, y ello no solo por la clara irregularidad de la ampliación de los supuestos previstos en la ley, sino incluso en la reconsideración del pretendido fundamento de reparación histórica de la norma. Por ello, es interesante esbozar un esquema de las posibles vías jurídicas de neutralización de algunos de sus efectos más polémicos.
La normativa de referencia, además de la ley discutida, sigue siendo el art. 68.5 CE, que ordena facilitar el ejercicio del derecho de sufragio de los españoles que literalmente “se encuentren fuera del territorio de España”, la Ley 5/1985 Orgánica de Régimen Electoral General, (art. 3 LOREG establece que ningún español puede ser privado del derecho de sufragio) y dos leyes ordinarias: el Código Civil (en rigor, texto articulado de una ley de bases) en su título I del libro Primero regulador de la nacionalidad, y la Ley 20/2011 Del Registro Civil.
1.- Inconstitucionalidad.
Como se ha mencionado, la Ley 20/2022 está impugnada por dos recursos de inconstitucionalidad ante el TC interpuestos por los grupos parlamentarios Popular y Vox, pendientes de resolución. Los recursos cuestionan la totalidad de la ley y no específicamente la DT 8ª o ley de nietos, y basan su argumentación en la posible contradicción con el artículo 1.1 CE, la eventual infracción de los derechos fundamentales de libertad ideológica, de expresión, de enseñanza y de creación literaria y artística, la vulneración del principio de reserva de ley orgánica al desarrollo de los derechos fundamentales y la autonomía municipal. Si alguno de los recursos terminara declarando la nulidad de la ley en su conjunto por incompatibilidad con la CE, podrían también ser nulas las nacionalizaciones declaradas administrativamente a su amparo y sus inscripciones registrales, si bien conservarían su validez y eficacia los actos, incluido el ejercicio del derecho de sufragio, realizados al amparo de la ley durante su vigencia, y sin perjuicio en todo caso de la consolidación de la nacionalidad poseída secundum tabulas durante 10 años al amparo del art. 18 CC, en su redacción dada por la Ley 18/90 de 17 de diciembre.
De los argumentos esgrimidos en los recursos, el que podría conectar más directamente con el contenido y efectos de DA 8ª o ley de nietos se refiere a la infracción del artículo 82.1 CE que establece mayorías parlamentarias reforzadas para la aprobación de leyes orgánicas, debiendo revestir dicho rango las normas que desarrollen derechos fundamentales. La propia CE establece el principio de reserva de ley –ordinaria- en cuanto a la regulación de la nacionalidad en la legislación civil (art 11.1 CE), si bien y en la medida en que se pretenda defender la vinculación entre nacionalidad y sufragio, los aspectos de la nacionalidad que incidan en el derecho “fundamental” al voto deberían según este razonamiento ser regulados a través de ley orgánica. Se recuerda que la iniciativa política de la ley de memoria intentó desde el origen y durante todo el proceso parlamentario recabar apoyos suficientes para su aprobación al menos con mayoría de 176 diputados, pese a que desde el anteproyecto se excluyó el rango de orgánica, si bien no alcanzó en la votación final en el congreso tal número de apoyos.
En sede de derechos fundamentales, no cabe excluir una tacha de discriminación inconstitucional en la ley de nietos, contraria al art 14 CE, contra los emigrantes económicos y a favor de los emigrantes políticos, al haber quedado excluidos los primeros, por contrastada voluntad del legislador, de toda posibilidad de expansión del ius sanguinis como mecanismo de adquisición de la nacionalidad.
También desde la perspectiva constitucional puede cuestionarse que la ley de nietos no esté regida por el criterio de reciprocidad, habiendo debido restringirse la nacionalidad española de los extranjeros a que los países de origen de los españoles descendientes de nacionales de otros estados reconocieran a sus nietos españoles idéntico derecho de opción de nacionalidad, voto en sus elecciones, expedición de sus pasaportes y consiguiente circulación internacional, asistencia sanitaria integral y exención absoluta de la obligación de haber residido o de residir allí.
El art. 11.3 CE establece que “el Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España«. Parece que tal precepto no condiciona la constitucionalidad de tales convenios -muchos de ellos anteriores a 1978- a criterio alguno de reciprocidad, pero parece darlo por supuesto. Responden al esquema jurídico del primero de ellos, de 24 de Mayo de 1958 con Chile en cuyo preámbulo (Considerando 3º) sienta como premisa jurídica que con ya antes de la firma del convenio, la normativa interna sobre nacionalidad de cada uno de los dos países (CC español tras la reforma del 54 y Constitución de Chile de 18 de septiembre de 1925) ya reconocía a los nacionales correspectivos el derecho a no perder su nacionalidad de origen por la adquisición de la nueva. Malbaratar la nacionalidad española, diluyendo sus valores identitarios y derechos inherentes entre un número indeterminado de extranjeros, sin contrapartida jurídica alguna, podría no superar el umbral de constitucionalidad o eventualmente, exceder del ámbito de competencia del legislador ordinario.
2.- Prejudicialidad europea.
Hay que destacar que con la ley de nietos el legislador español se coloca en un estrafalario exotismo de derecho comparado y en frontal contradicción con la tendencia general de los ordenamientos homologables. Ejemplos.
En Italia, la previgente Ley 91/1992 reconocía la nacionalidad a los descendientes de italianos sin límite de generaciones. El Decreto-Ley 36/2025, (“decreto Tajani”, ratificado en Ley 74/2025 el 23 de mayo de 2025), limita la posibilidad a dos generaciones y se exige que el progenitor o el abuelo tuviera al morir únicamente la nacionalidad italiana y no doble nacionalidad; exige dos años de residencia legal para que la nacionalización de los padres pueda beneficiar a sus hijos; se condiciona el mantenimiento de la nacionalidad adquirida a que se ejerzan los derechos y deberes de ciudadanos al menos una vez cada veinticinco años (ejs. renovación del pasaporte o pago de impuestos), a registrar la partida de nacimiento en el Registro Civil antes de los veinticinco años o residir continuadamente durante dos años en Italia. Se está desarrollando la centralización de todos los expedientes de nacionalización en una oficina central en Roma, privando a los consulados de competencia en su tramitación, por suspicacias acerca de la eficacia y limpieza del procedimiento.
Portugal permitió en 2015 a través de la Ley 37/81 que los nietos de portugueses nacidos en el extranjero pudieran solicitar la nacionalidad, aunque sus padres no la ostentasen. Recientemente ha modificado dos veces su legislación en sentido restrictivo. El Decreto-Ley 26/2022 eliminó la tradicional vía de los sefardíes, a raíz de la nacionalización fraudulenta al amparo de la ley “de reparación histórica” de 2015 del ruso Roman Abramovich, mediante la falsificación de expedientes por parte de rabinos portugueses. La Ley Orgánica 1/2026 de 18 de Mayo permite a los nietos -no más allá- de portugueses de origen nacionalizarse, acreditando conexión real (frecuentes viajes y estancias en el país, propiedad de inmuebles etc); eleva de cinco a diez el plazo mínimo de residencia para la adquisición de la nacionalidad, limitado a siete para los europeos y los de países lusófonos; se exige para la nacionalidad de los hijos de los inmigrantes nacidos en Portugal que sus progenitores hayan residido legalmente entre tres y cinco años al tiempo de su nacimiento; la ciudadanía de los inmigrantes es revocable por delitos graves; la reagrupación familiar exige más de dos años de residencia legal, y ésta sólo computa -a todos los efectos legales- desde la concesión al inmigrante del título administrativo que lo acredita, no por ninguna otra prueba y quedando excluidas las regularizaciones generales.
Rumanía (Ley de Ciudadanía Rumana, 14/2025) ha endurecido los requisitos materiales y formales de nacionalización, especialmente dirigidos a dificultar el trámite a rusos y ucranianos; se exigen rigurosas pruebas de vínculos directos de parentesco, nivel B1 de lengua rumana acreditada en plazo, controles biométricos de identidad biológica, y juramento individual de lealtad, no colectivo ni telemático; las pruebas quedan incorporadas a una tarjeta electrónica y grabadas en vídeo; la nacionalidad por residencia legal se reduce de ocho a cinco años pero subordinada a reforzadas exigencias de integración laboral, cultural o docente.
La cuestión de prejudicialidad está regulada en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) (ej. STJUE 14 de Marzo de 2013, C-415/11, caso Aziz, declarando la nulidad de las cláusulas hipotecarias de intereses moratorios y vencimiento anticipado). Atribuye legitimación a cualquier órgano jurisdiccional para suspender la tramitación del procedimiento en el que tuviera que aplicar una norma respecto de la que albergue dudas acerca de su adecuación con el derecho europeo, siempre que sus propias decisiones no fueran susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno. La ley de nietos puede resultar de aplicación en variadísimos procedimientos judiciales y no sólo en un recurso judicial respecto a la concesión de la nacionalidad prevista en la propia ley; muchas otras cuestiones involucradas con el estado civil de las personas fácilmente judicializables pueden implicar una previa calificación sobre la legitimación iuseuropea de la norma en cuestión. Aparte, el recurso al TJUE también puede plantearse mediante denuncia ante la propia Comisión Europea, que tiene legitimación activa tanto para el recurso como para formular propuesta de sanción ante dicho tribunal contra el estado infractor.
En el contexto de su estrambótica extravagancia internacional, la ley de nietos puede plantear dudas de adecuación al Derecho Europeo al menos en los siguientes aspectos:
a.- La STJUE del 29 de abril de 2025 (Asunto C-181/23, Comisión contra Malta), resolviendo insólitamente en contra del dictamen del abogado general, ha establecido como principio que la regulación en cada estado de la nacionalidad y las garantías con las que se concede a extranjeros es una cuestión que afecta a todos los estados miembros y no es puramente interna, exigiendo que sean concedidas con rigor. Al amparo de este razonamiento declara que los mecanismos de “ciudadanía por inversión” (o pasaportes dorados, esto es, nacionalizar a extranjeros que adquieren inmuebles o realizan inversiones financieras) infringen el Derecho de la Unión. La competencia nacional en esta materia debe ejercerse respetando el principio de cooperación leal (Art. 4.3 TUE) y la confianza mutua entre Estados miembros. La ley de nietos extiende la nacionalidad española -y consiguientemente europea- mediante una interpretación absolutamente expansiva del iure sanguinis y desconectada de todo criterio de vinculación personal a la comunidad nacional, señaladamente la residencia, en frontal contradicción con las tendencias del derecho comparado europeo y sin que en ese mismo ámbito existan precedentes de similar envergadura sociológica. Simplemente la desproporción entre las peticiones de nacionalización y el número acreditado historiográficamente de exiliados españoles ya alerta acerca de una posible vulneración por el Reino de España del principio de cooperación leal y confianza mutua entre los estados europeos.
b.- La ley de nietos permite la nacionalización sin control de antecedentes penales ni policiales, y, correlativamente, no establece limitaciones a la inmediata residencia en España de los nacionalizados, y a su consiguiente derecho de libre circulación por el territorio europeo sin restricciones fronterizas. Lo anterior puede contravenir criterios y normativa europeos acerca de los controles de ingreso en materia de la prevención del terrorismo y del blanqueo de capitales. Por otra parte, la participación de entidades públicas de países no democráticos -como Cuba- en la gestión del proceso administrativo de nacionalización española plantea dudas en relación con salvaguarda del espacio de libertad, seguridad y justicia europeos.
Mención especial merecen los llamados “niños de Rusia”, también aquí en consideración a que, según las estadísticas que afloran, un número insignificante de españoles exiliados en un determinado país genera un colectivo de decenas de miles de descendientes de tercer o ulterior grado, aspirantes a la nacionalización. Los directamente afectados fueron objeto de consideración específica en los trabajos prelegislativos que concluyeron con la reforma de nacionalidad por la Ley 18/90. Cuestión distinta es la de quienes, sin nacionalidad española, pudieran ahora invocar la condición de descendientes de aquellos. La concesión de nacionalidad de origen (esto es, transmisible a los propios descendientes directos, y sin necesidad de residencia en España) parece contradecir los vigentes criterios de restricción de movimientos de personas y capitales, inmovilización y embargo de activos de personas de nacionalidad rusa, y que por la ley de nietos pueden pasar a ser españoles de origen en volumen imprevisible. Se recuerda que un único caso mediático de nacionalización de ciudadanos rusos provocó la apertura de un expediente por parte de la Comisión Europea y la reforma de la legislación portuguesa en 2022.
3.- Nulidad de los actos de ejecución.
Sin consideración a la posible vigencia de las medidas cautelares establecidas jurisdiccionalmente, en todo caso de duración transitoria, la declaración de nulidad de las Instrucciones de 2022 y 2024 podría acarrear la denegación de la concesión de todas las nacionalidades que pudieran estar pendientes de resolución al tiempo de la declaración de nulidad por los dos posibles motivos de ineficacia sobrevenida: la falta de acreditación de la condición de exiliado y por la presentación de la solicitud fuera del plazo de vigencia de tres años de la DA 8ª.
La sentencia firme que recayese declarando dicha nulidad podría también declarar la de los actos administrativos conexos que no se hubieran convalidado por resoluciones posteriores amparadas en la nueva legalidad o consolidadas por su inscripción registral. Frente a la naturaleza jurídica general de todas las inscripciones en el Registro Civil, la relativa a la nacionalidad es excepcionalísimamente constitutiva por exigencias del artículo 23 CC.
Se recuerda que la primera instancia administrativa sobre concesiones de nacionalidad recae en el encargado del Registro Civil -en general el Cónsul, salvo las presentadas dentro de España en la oficina general del Registro Civil – y que sus resoluciones son recurribles en alzada administrativa ante la propia DG SJYFP. Contra esta última instancia administrativa, la competencia jurisdiccional general corresponde a los juzgados de primera instancia de la capital de la provincia del domicilio de recurrente (es decir, del alegado como domicilio de mayor vinculación con su ancestro), en virtud del art.781 bis LEC; si bien en materia de nacionalidad por residencia está atribuida el art el art 87 LRC al orden contencioso administrativo.
4.- Desvinculación entre nacionalidad y sufragio.
La posible tacha de inconstitucionalidad de la privación del voto a los no residentes se encuentra en el art. 23 CE : “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.” Cierta doctrina invoca también en contra de tal privación una interpretación de la declaración del Tribunal Constitucional 1 de julio de 1992 (DTC 1/1992) sobre el derecho de sufragio pasivo de la Unión Europea: al establecer que la nacionalidad no puede ser compartimentada en distintos efectos, se quiere deducir que, salvo al amparo de la mínima reforma constitucional que impuso aquella declaración del tribunal, no puede haber nacionales españoles privados del derecho de sufragio.
Para salvar el umbral de la constitucionalidad, la privación del voto debería articularse jurídicamente a través de “la suspensión temporal del ejercicio efectivo de tal derecho”. Ello exigiría la modificación por mayoría reforzada (176 diputados) de la LOREG, empezando por el art. 3 que establece que ningún español puede ser privado del derecho de sufragio. Tal reforma debería pivotar en torno a la interpretación relativa a que el derecho de voto no es omnímodo, sino que está conectado a la efectiva vinculación con la participación en la vida pública de la nación. La exigencia de plazos de residencia efectiva en España, introducidos por vía de reforma de la LOREG no implicaría por tanto una “privación” inconstitucional de la titularidad del derecho, sino solo una suspensión temporal, condicionada y claudicante de su ejercicio y plena potencialidad, restrictivamente limitada a los supuestos de acreditada falta de residencia, y reversible mediante el efectivo ejercicio del derecho a residir en España.
Salvados los obstáculos de constitucionalidad y de mayoría parlamentaria reforzada, serían argumentos a favor de la supresión en la LOREG del derecho de sufragio a los españoles no residentes, incluidos los nacionalizados por la ley de nietos, los siguientes:
a.- Jurisprudencia de Derecho Internacional. Caso Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala) del 6 de abril de 1955 de la Corte Internacional de Justicia, que estableció el principio de la nacionalidad efectiva en el derecho internacional.
b.- Jurisprudencia europea:
STEDH 7 de mayo de 2013 (Shindler contra Reino Unido, demanda nº 19840/09): Se declaró la compatibilidad con el Convenio Europeo de Derechos Humanos de la legislación británica que privaba del derecho de voto a los ciudadanos que llevaran más de quince años residiendo en el extranjero.
STJUE 29 de abril de 2025 (Asunto C-181/23, Comisión contra Malta), antes citada. Su principal fundamento decisorio radica en que la competencia en materia de nacionalidad que se reconoce a los Estados miembros debe ejercerse respetando el principio de cooperación leal (Art. 4.3 TUE) y la confianza mutua. A partir de ahí se puede argumentar en favor de restricciones a la plenitud de derechos inherentes a la nacionalidad, y en concreto, que la reconocida por algún estado miembro a extranjeros sin vínculos por consideraciones de índole económico internos no deban implicar la alteración de los propios censos electorales europeos, así como facilitar la circulación interna sin controles, a efectos por ejemplo de propaganda política o ideológica.
c.- Referencias de derecho comparado. Son muy abundantes los casos de estados democráticos que privan o suspenden el derecho de voto a sus nacionales residentes en el extranjero. Caben dos subclasificaciones: a) en consideración al rango normativo de la exclusión, algunos países constitucionalizan la exigencia de residencia para el ejercicio de voto, mientras que otros lo regulan por ley ordinaria; b) por razón del plazo, se distingue entre países que establecen la suspensión automática por la no inscripción en el censo correspondiente a una concreta elección -si bien en general permitiendo la recuperación con el mismo automatismo-, frente a otros que establecen determinados plazos de residencia acreditada fuera del país.
Así, la constituciones de Malta y Dinamarca recogen expresamente la exigencia de residencia legal en el país para poder votar. Alemania, Austria e Irlanda lo regulan por ley específica.
Respecto a los plazos de residencia para mantener activo el derecho de voto:
Irlanda es el país más restrictivo al exigir residencia legal efectiva al tiempo de cada elección, y solo permite el voto por correo a diplomáticos, militares, y exparlamentarios, debido sin duda a la magnitud de su diáspora, muy superior al censo electoral interior.
Gran Bretaña ha modificado recientemente la Elections Act, suprimiendo las restricciones al voto a los que no hubieran residido en los últimos quince años; sus nacionales mantienen la condición de elector vitaliciamente pero bajo la condición de haber residido legalmente en algún momento en Gran Bretaña y renovar su inscripción en el censo electoral cada tres años.
En Alemania, para votar se exige haber residido en Alemania de forma ininterrumpida al menos tres meses después de cumplir los catorce años y siempre que no lleven más de veinticinco años viviendo fuera, salvo que acrediten en expediente administrativo su conocimiento de la situación política del país.
Dinamarca matiza la exigencia constitucional de residencia para el voto facilitándolo a los no residentes que expresen mediante declaración formal la intención de regresar en menos de dos años, salvo que lleven fuera más de ocho.
Grecia exige dos años de residencia dentro de los últimos treinta y cinco, y haber presentado declaración fiscal de la renta como persona física el mismo año que soliciten la inscripción en el censo o en el anterior, salvo para menores de treinta años o unidades fiscales familiares.
Como analizamos en el siguiente apartado, Francia ha configurado históricamente distritos electorales de no residentes, pero permite por exigencias de los tratados europeos que los nacionales extranjeros puedan ser concejales en las elecciones locales, subordinado a la residencia efectiva en Francia, es decir, que estén empadronados en el ayuntamiento al que se presentan o acrediten el pago del impuestos en el mismo; sin embargo, excluye que los extranjeros incluso residentes puedan ser alcaldes, vicealcaldes, ni delegados para la votación de los miembros del Senado.
En Canadá, los tribunales eliminaron la privación del derecho al voto a quienes llevaran residiendo en el extranjero más de cinco años; en la actualidad solo se exige a sus nacionales el haber residido legalmente en algún momento y la inscripción en el censo.
Australia permite votar a los no residentes que en algún momento lo han sido, previa declaración formal de la intención de regresar al país antes de seis años.
Nueva Zelanda exige residencia continuada en el país durante más de un año de manera continuada.
Israel existe el derecho de “aliá” regulado a través de Ley del Retorno (Hok ha-Shevut) de 1950; todo judío o nacido de vientre judío, hijo o nieto de judío, tiene derecho a emigrar a Israel y obtener la nacionalidad, pero condicionada tanto la nacionalidad como el voto a la residencia en territorio israelí, sin exigencia de plazo.
En resumen, en contrate con la ley de nietos, no se reporta ningún precedente de derecho comparado que conceda el derecho de voto a un nacional por adquisición derivativa, que nunca ha residido en el país y no acredita ninguna vinculación con el mismo, ni anterior ni presente, referida al pago de impuestos, inversiones económicas, o efectiva participación política.
5.- Nacionalidad sin pasaporte.
Puede cuestionarse el alcance de la vinculación entre la nacionalidad española y el derecho a la expedición y al uso internacional del pasaporte. Las siguientes consideraciones enmarcan la cuestión.
Es incuestionable que uno de los principales estímulos para conseguir la nacionalidad española, señaladamente en quienes no tienen intención de residir en el país, es poder cruzar fronteras internacionales, y, en especial entrar en Estados Unidos como europeo, esgrimiendo el prestigioso cuadernillo granate del Reino de España. El pasaporte preside el interés sobre la ley de nietos española especialísimamente en Argentina, que concentra el 40% de todas las peticiones. El pasaporte español es uno de más amplia aceptación como título de viaje en toda la comunidad internacional. Es muy relevante su función como salvoconducto en el espacio Schengen, de modo que su titularidad no solamente permite entrar en España y desde ahí circular libremente por la mayor parte de los países europeos y los fronterizos adheridos al tratado, sino que también permite ingresar directamente y con exención de visado desde el país de origen del nacionalizado español a cualquier país europeo.
Mas relevante aun es la situación respecto a Estados Unidos. España está por el momento integrada en el Visa Waiver Program, lo que permite acceder a Estados Unidos durante 90 días por motivos familiares, profesionales, académicos o turismo con la simple solicitud de un permiso de viaje -“ESTA”-, de fácil tramitación digital. Los nacionales de Argentina, México, Colombia y Cuba, entre otros muchos, necesitan un visado turista B1 o B2 para acceder al país. La necesidad de visado no sólo encarece, complica y retrasa la entrada, sino que implica el riesgo de que el visado sea denegado o simplemente retrasada su expedición indefinidamente por motivos discrecionales, concurriendo, en especial últimamente, razones de arbitrariedad e inaccesible recurso jurisdiccional. La expedición del visado por la embajada de Estados Unidos en el país de origen es un primer filtro, crecientemente riguroso, pero ni siquiera garantiza con certidumbre el cruce de la frontera, y menos a todos los miembros de una misma familia o expedición. Con ocasión del trámite, las autoridades de inmigración pueden solicitar acreditación en el acto de medios económicos, billetes de retorno, reservas de hoteles o de lugar de residencia, vínculos laborales o económicos con el país de origen que aseguren el retorno, etcétera. Adicionalmente, la propia categoría del visado puede ser revisada en el tránsito fronterizo y ser rechazado por inadecuado en relación al periodo de estancia (ej. caducidad del pasaporte menos de seis meses posterior al fecha invocada de salida) o al motivo del viaje alegado por el inmigrante. Las contestaciones a los test o cuestionarios que se obliga a realizar en el avión pueden ser consideradas inadecuadas o sospechosas con ocasión del control del visado, y la verificación informática de la autenticidad del propio visado implican el acceso a bases de datos que pueden sacar a la luz antecedentes penales, policiales o reseñas personales (ej, haber viajado a Irán en las últimas décadas) que paralicen la entrada, a expensas de reconsideración o rechazo en caliente en la frontera. La aerolínea que transportó al rechazado tiene obligación legal de devolverle al país de origen, pero le repercute sistemáticamente el coste del vuelo. Las suspicacias llegan, por ejemplo, en el caso de Cuba, a que, incluso teniendo doble nacionalidad cubana y española, usar el pasaporte español no exime de la necesidad de visado para entrar en EEUU, generando responsabilidad penal el ocultar la nacionalidad cubana concurrente. Cualquiera que cruce con frecuencia fronteras americanas podrá atestiguar cómo en los últimos años la actitud de agresiva desconfianza de los agentes de inmigración (CBP- Customs and Border Protection) contra los hispanoparlantes no se atempera, como sucedió históricamente, con la simple exhibición del pasaporte granate español, sino solo al verificar en su lectura que el lugar de nacimiento es efectivamente una localidad española y no se trata de un hispanoamericano de los recién nacionalizados masivamente.
Pues bien, el pasaporte es un documento administrativo personal que cumple la doble función de acreditación de identidad y título de viaje internacional. De su naturaleza jurídica no se concluye que sea una inherencia a la nacionalidad y menos que su expedición pertenezca al ámbito de los derechos fundamentales. Con arreglo a esa naturaleza está regulado en el artículo 10 de la Ley 1/1992 de 21 de febrero sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, mientras que los detalles de procedimiento sobre su expedición están en el RD 896/2003 de 11 de julio . La primera ley, con rango de orgánica, confirma esa naturaleza jurídica del pasaporte al configurarlo como un requisito, administrativo y de identificación. Lo hace vinculado legalmente a un muy específico supuesto de hecho consistente literalmente en “cruzar la frontera”: “Los que pretendan salir de España habrán de estar provistos de pasaporte o documento que reglamentariamente se establezca en los términos de los Acuerdos internacionales suscritos por España. El mismo artículo contempla la denegación de la expedición en virtud de dos supuestos de hecho distintos: a) “penas o medidas de seguridad”; o b) cuando la autoridad judicial haya prohibido su expedición o la salida de España. Se contempla también la retirada del pasaporte si sobrevienen las circunstancias determinantes de su denegación. En todos los supuestos de denegación o retirada se contemplan medios supletorios de identificación de su titular.
Como se ha dicho, los convenios de doble nacionalidad con los países hispanoamericanos siguen en su mayoría el esquema del suscrito con Chile el 24 de mayo de 1958. Se recuerda que pese a la ampliación de la doble nacionalidad a los países “iberoamericanos” en general en la reforma del CC de 1990, México nunca ha aceptado suscribir un tratado similar con España, Colombia, solo tras reformar su constitución, en el convenio de 7 de Mayo de 1980, y con Venezuela solo existe un canje de notas desde 1975. En todo caso estos convenios establecen que la expedición del pasaporte, al margen de la protección diplomática y el ejercicio de los derechos civiles y políticos, se habrá de regir por la ley del país donde se hallan domiciliados.
Debe plantearse por tanto que la actual regulación en el Código Civil de la nacionalidad y la vigencia de los tratados con las naciones iberoamericanas pueda ser compatible con una regulación administrativa de la expedición del pasaporte que exija requisitos adicionales al de la simple titularidad de la nacionalidad y, específicamente, la residencia. La nacionalidad española de quien ostentase a su vez otra estaría latente en tanto residiera fuera de España, impidiendo el cruce de fronteras no españolas al amparo de la titularidad del pasaporte por quien no tiene ninguna vinculación con España. Los consulados no podrían expedir pasaportes en favor de nacionalizados que no acreditaran haber tenido residencia en España, facilitando sin embargo un documento de identidad alternativo o salvoconducto que permitiera el cruce como españoles de las fronteras nacionales. Esa nacionalidad española latente se reactivaría, permitiendo la expedición del pasaporte solo dentro de España, previa acreditación de períodos de residencia legal u otros requisitos acreditativos de su efectiva vinculación con la comunidad nacional, como, por ejemplo, el cumplimiento de obligaciones fiscales en España. El debate acerca del acceso a la sanidad universal y gratuita por los beneficiarios de la ley de nietos puede plantearse en términos similares.
6.- Distrito electoral propio para los no residentes.
Está vedada en la Constitución de 1978 -con más claridad en nuestro ordenamiento que en muchos otros- en virtud de los artículos 68.2 CE respecto al Congreso de los Diputados y 69.2 respecto al Senado, que configuran ambos la provincia como circunscripción electoral (salvo las islas). El mismo criterio está recogido literalmente para ambas cámaras del artículo 161 de la LOREG, mientras que el artículo 33 y concordantes de esta última ordenan la distribución del censo electoral por secciones territoriales coordinadas con la demarcación provincial.
La explicación es clara. El ámbito territorial de la circunscripción electoral y la elección de la provincia como tal fue cuestión nuclear del proceso constitucional por dos razones:
– Las fuerzas políticas nacionalistas, tanto las explícitamente independentistas como las sucursales territoriales de los partidos de ámbito nacional, plantearon la posibilidad de que la circunscripción fuera la región, posteriormente llamada “comunidad autónoma”, lo que abocaba un panorama de mayorías dispersivas en los distintos territorios con reflejo en el parlamento nacional.
– El temor a una radicalización de las posiciones políticas indujo a configurar un sistema electoral que sobreponderara las opciones moderadas y centristas sobre las extremistas. Los instrumentos de ejecución de esa finalidad fueron la ley D’Hondt (art 163 LOREG y antes, RDL 20/77 de 18 de marzo sobre normas electorales) y la configuración de las provincias delimitadas en 1848 como circunscripciones electorales. Las provincias que en función de la población eligen menos de siete u ocho diputados se constituyen en distritos electorales muy acentuadamente mayoritarios y aportan al Congreso con tal criterio más de la mitad de los diputados, mientras que las muy pobladas son distritos preponderante pero no excluyentemente proporcionales (la LOREG privó, además, de representación a las candidaturas con menos del 3% de votos en cada circunscripción). Eso garantizaba una mínima representación de las opciones regionalistas en sus territorios, que habría de contribuir a legitimar el sistema en su conjunto, pero simultáneamente una infrarrepresentación de los partidos con respaldo electoral secundario dentro de cada uno de los dos sectores ideológicos.
La configuración del distrito electoral de los no residentes parece que haría ineludible una reforma constitucional por el procedimiento ordinario del art 167. El análisis de los referentes de derecho comparado apunta al rango constitucional de las demarcaciones electorales para los no residentes, si bien deben mencionarse algunos ejemplos en que el respeto al voto de los expatriados está simplemente mencionado en la respectiva carta magna, la que a su vez remite en cuanto al desarrollo de su configuración a ley de mayoría reforzada o incluso ordinaria.
Ejemplos de constitucionalización dura del distrito electoral exterior:
En Francia, los territorios de ultramar conservados después de la II Guerra Mundial se consideraban departamentos franceses ordinarios a efectos electorales, eligiendo sus propios representantes en la metrópoli. El asunto del voto de los ciudadanos del exterior se planteó frontalmente con ocasión de la constitución de la V República de 1958, impulsada por el general De Gaulle, y en particular a propósito de los franceses que decidieron mantener residencia en Indochina después de su pérdida en 1954, así como de los colonos europeos nacidos y residentes en Argelia cuando ya se atisbaba su posterior independencia en 1962. La legislación anterior reconocía a estos últimos el derecho a votar a diputados en la Asamblea Nacional, si bien mediante un sistema de doble circuito que sobreponderaba el voto europeo respecto a los autóctonos musulmanes, asegurando a los primeros una representación casi excluyente. Por lo anterior, la Constitución de 1958, hoy vigente, contempló expresamente el voto de los no residentes en el párrafo último del artículo 24, pero con amplitud suficiente como para permitir la configuración de las circunscripciones electorales en virtud de ley ordinaria. La reforma constitucional de 2008 y la subsiguiente Loi nº 2013-659 du 22 juillet 2013 prevén desde 2012 que los no residentes elijan directamente 11 diputados (de 577) en otras tantas circunscripciones territoriales, y 12 senadores.
Italia. Hasta el año 2000 los residentes en el exterior tenían que desplazarse físicamente a Italia para ejercer el derecho al voto. El artículo 48 de la Constitución republicana de 1948 se modificó dos veces, en 2000 y 2001, configurando la llamada “Circoscrizione Estero” (Circunscripción Exterior) para la elección de las cámaras, remitiendo a ”norma de rango constitucional” la asignación del concreto número de escaños. En la actualidad se eligen fuera ocho diputados y cuatro senadores, y la normativa hoy en vigor son la Ley n.º 459 del 27 de diciembre de 2001, que instituye la Circunscripción Exterior y regula el voto por correspondencia, y el Decreto del Presidente de la República (DPR) n.º 104 del 2 de abril de 2003, que aprueba el reglamento de ejecución de esa ley.
Ejemplos de constitucionalización blanda del distrito electoral exterior:
Portugal. La Constitución de 2 de abril de 1976 proclama en el art. 149 la existencia de circunscripciones electorales, pero a diferencia de la española en cuanto a las provincias, no establece su concreta delimitación territorial. Este silencio o ambigüedad y el que el precepto contenga una explícita remisión a la ley sobre la configuración de los distritos electorales ha permitido desde el principio del régimen democrático la configuración de circunscripciones en el exterior y su modificación. La cuestión está regulada en la Ley Electoral 14/79 para la Asamblea de la República, que establece en su art 12.4 dos circunscripciones para los no residentes, una de Europa y otra del resto del mundo, cada una de las cuales elige dos diputados del total de doscientos treinta.
Croacia. La Constitución reconoce el derecho al voto y obliga a facilitar su ejercicio por correo respecto a los no residentes, sin consideración a si son transeúntes o estables. La configuración del distrito electoral de los no residentes se realiza a través de ley ordinaria «Ley de elección de los representantes al parlamento croata” y en la actualidad reconoce tres escaños de los ciento cuarenta del Parlamento croata
En Hispanoamérica, Ecuador reserva seis escaños de la asamblea nacional para los no residentes, divididos en tres circunscripciones geográficas. Colombia reconoce una curul (escaño) en la Cámara de Representantes para toda la colectividad expatriada. En República Dominicana, con rango constitucional por vía de reforma, se reservan siete escaños, divididos en tres circunscripciones.
África. Países de pasado colonial francés (Túnez, Argelia) o portugués (Cabo Verde y Mozambique) establecen reservas en sus parlamentos a través de las constituciones o concretas leyes electorales.
La eventual reforma constitucional española que parece exigir la configuración del distrito electoral de los no residentes habría de respetar por supuesto el criterio democrático establecido en el artículo 68.3 C. “La elección se verificará en cada circunscripción atendiendo a criterios de representación proporcional”. Ya hemos expuesto con qué criterios de ingeniería jurídica viene siendo aplicado el principio de la proporcionalidad en el conjunto del ordenamiento desde 1978. Por consiguiente, la asignación de un determinado número de escaños a los no residentes no tendría por qué ser equiparablemente proporcional al de los residentes, de igual modo que tampoco hay proporcionalidad electoral rigurosa dentro de los residentes ni en las provincias pequeñas ni en las grandes. El criterio de infrarrepresentación parlamentaria de los no residentes es uniforme en todas las referencias de derecho comparado que hemos citado. Además, una representación separada de los no residentes se justifica en consideración a sus intereses y problemas específicos, que sin duda habrían de justificar programas electorales separados e infraestructura de partido específicas. Por tanto, la contrapartida a ese privilegio de representación política cualitativamente separada por el factor “no residencia”, justificaría el que tal representación fuera cuantitativamente inferior a la de los residentes, en consideración además a su eventual falta de contribución al mantenimiento de los servicios públicos por su no sujeción al sistema fiscal español. Cualquier duda de constitucionalidad podría quedar neutralizada facilitando el paso de la condición de no residente a residente mediante la salvaguarda del derecho de todo español a fijar su residencia en territorio nacional.
7.- Pérdida de la nacionalidad.
Está condicionada por la prohibición constitucional de privar de la nacionalidad a los españoles de origen (art. 11.2 CE), si bien las tres reformas posconstitucionales del artículo 24 CC, que regula la pérdida de la de origen, se han venido considerado compatibles con ese principio. Se plantea, por tanto, reorientar ese precepto a los supuestos de hecho acaecidos masivamente a consecuencia de las nacionalizaciones por residencia y de las dos leyes de memoria histórica.
Históricamente, la regulación de la pérdida de la nacionalidad estuvo mediatizada durante el proceso codificador por la tensión entre absolutistas y liberales acerca de la privación de la ciudadanía como represalia política elevada al rango de delito penal o sanción administrativa. El proyecto de García Goyena de 1851 es el primer texto que ubica la materia dentro del CC, siguiendo el precedente napoleónico, que llega hasta hoy. La Base 2ª de la Ley de Bases de 1888 establece el principio de reserva de ley y lo subordina a los preceptos constitucionales, esto es, a la constitución liberal de la Restauración, de 1876. La regulación originaria de la nacionalidad del CC de 1889 estuvo vigente hasta 1954. La legislación franquista contempló como pena la pérdida de la nacionalidad española asociada al extrañamiento en ley especial y solo entre 1939 y 1945. Desde entonces la pérdida de la nacionalidad ha estado regulada por las reformas del Código Civil por las leyes de 15 de Julio de 1954, 14/1975 de 2 de Mayo, 51/1982 de 13 de Julio , 18/1990 de 17 de diciembre y 36/2002 de 8 de Octubre .
Fueron condicionantes de todas las reformas anteriores la firme voluntad legal de permitir a los emigrantes económicos españoles y a sus hijos nacidos y residentes en el extranjero mantener la nacionalidad sin necesidad de residencia legal en España. Subyacía a lo anterior la voluntad institucional de estimular el futuro retorno de los emigrantes, facilitando entretanto el mantenimiento de las propiedades y la adquisición de otras con los ahorros de la emigración, el envío de remesas al interior y la generación de prestaciones sociales por cotizaciones en el extranjero que terminaran revirtiendo en la economía nacional. En el contexto sociológico de aquellas reformas la inmensa mayoría de los nacionales españoles lo eran de origen y esencialmente por la aplicación del criterio del ius sanguinis. Tenía carácter minoritario tanto la desvinculación radical de los españoles expatriados como la adquisición por extranjeros de nacionalidad española por residencia, y eran excepcionales los demás supuestos legales de naturalización.
Es evidente que en las últimas décadas el panorama sociológico ha cambiado radicalmente. En cuanto a los españoles emigrantes, la facilidad de los desplazamientos personales y la movilidad laboral permiten orillar como fundamento de la regulación la sobreprotección del mantenimiento de la nacionalidad española sin consideración a la residencia. Inversamente, respecto a los nacionalizados cabe plantearse si una equiparación absoluta a la condición jurídica de los españoles de origen es compatible con estancias quizá transitorias en España durante los años de actividad laboral, así como si la concesión privilegiadamente facilitada de esa misma nacionalidad de origen -o sea, transmisible y no reversible- es realista en caso de familiares de los inmigrados no nacidos en España y con prevalente vinculación personal con otros ámbitos nacionales, religiosos o culturales. A propósito del asombroso impacto sociológico de la ley de nietos, la cuestión es si las razones de reparación histórica justifican la concesión de la nacionalidad y el uso externo del pasaporte a quienes nunca han residido en España, su transmisión a los descendientes y su mantenimiento indefinido sin ningún esfuerzo de cumplimiento de los deberes inherentes a la ciudadanía. Por lo anterior, la reforma de las condiciones de la pérdida de la nacionalidad española resulta naturalmente justificada e incluso urgente.
En cuanto a los nacionalizados en virtud de la ley de nietos sin residencia en España, la clave su ulterior situación legal puede estar en la pérdida de la nacionalidad española por utilización exclusiva de una nacionalidad extranjera. La cuestión está regulada respecto a los españoles de origen -que es la condición que habrán de tener los beneficiados por la ley de nietos, -en los párrafos 1ª y 3ª del artículo 24 CC.:
“1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.
La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen.
(…) 3. Los que habiendo nacido y residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de padre o madre españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del país donde residan les atribuyan la nacionalidad del mismo, perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación.”
La pérdida de la nacionalidad española por utilización de la contradictoria se introdujo en el artículo 23.1 CC de la reforma de 1982. La reforma de 1990 amplió este supuesto en el sentido de equiparar como novedad a efectos de pérdida el uso continuado de una nacionalidad que no se adquirió en virtud de un acto o procedimiento voluntario (por ejemplo, por ser la nacionalidad originaria del posteriormente nacionalizado español), con la adquisición voluntaria de esa nacionalidad extranjera. Las sucesivas regulaciones de este concreto supuesto estaban ordenadas a favorecer el mantenimiento de la nacionalidad española a los inmigrantes económicos, fundamentalmente en Europa, que pudieran verse condicionados por la ley del foro para adquirir la nacionalidad del destino y perder la española, riesgo que se acentuaba cuando los hijos de los emigrantes nacían y residían fuera de España. La consideración a las situaciones radicalmente distintas creada por la ley de nietos (nacionalización masiva de extranjeros desvinculados por artificial hipertrofia legal del ius sanguinis) de las que fundamentaron históricamente la regulación hoy en vigor, debe fundamentar su reforma.
Evitar la pérdida de la nacionalidad pese al uso de otra contradictoria ha estado extraordinariamente facilitado en las dos reformas legales citadas. Si la voluntad del legislador termina siendo la de no mantener indefinidamente las nacionalizaciones de no residentes que pudiera generar la ley de nietos, bastaría con añadir, vía reforma del CC por mayoría parlamentaria simple, un requisito adicional a las excepciones a la pérdida, relativo a la residencia, en los incisos finales los párrafos primero del apartado 1, y único del apartado 3 del artículo 24, con aproximadamente la siguiente redacción:
24.1. Final: “No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del plazo indicado “y habiendo residido legalmente en España durante un mínimo de *años” declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.
24.3.final: “(…)perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación. “acreditando además un período mínimo de residencia legal en España durante ese plazo de *años”.
Dos precisiones:
a.- La mención en el párrafo segundo del inciso primero a los países iberoamericanos y aquellos con los que se mantiene la posibilidad de doble nacionalidad no neutraliza los efectos prácticos de esta medida, puesto que ese párrafo alude a la “adquisición” de esas nacionalidades, mientras que la reforma que se sugiere se refiere al supuesto inverso: nacionales originarios de países iberoamericanos que adquieren sobrevenidamente la nacionalidad española de origen. Es decir, el español de origen que adquiere la nacionalidad de los países iberoamericanos no pierde la nacionalidad española pese a adquirir o usar preferentemente dicha nacionalidad. Por el contrario, el extranjero de países iberoamericanos que ha adquirido la nacionalidad española, sí habría de perderla si usa preferentemente durante el plazo señalado otra nacionalidad, sea la de su origen o cualquier otra tercera.
Por otra parte, lo anterior no contraviene los convenios de doble nacionalidad en vigor. La reforma que se propone se refiere a la pérdida sobrevenida de la nacionalidad adquirida en segundo lugar por falta de uso de la misma, pero no a la adquisición originaria de la misma compatible con la anterior, que es lo que regulan los convenios. La introducción de la variable “residencia” como inherencia al uso de la segunda nacionalidad es lo que justifica no persistencia indefinida de la situación de doble nacionalidad.
b.- La reforma propuesta está coordinada no solo con recientes tendencias en el ámbito del derecho europeo de ciudadanía, sino también con otros instrumentos internacionales, como:
+ La Convención Europea de Nacionalidad del Consejo de Europa, firmada en Estrasburgo el 6 de noviembre de 1997 (no ratificada por España): art 7 C, contempla la pérdida de la nacionalidad por “falta de vínculo genuino entre el estado parte y el nacional con residencia habitual en el extranjero”.
+ El Convenio de Estrasburgo en 1963 sobre reducción de casos de pluralidad del nacionalidades, ratificado por España (BOE 25 de agosto de 1987) (junto con su protocolo de 1977).
No se oculta que la aplicación de los criterios legales de pérdida plantea- incluso en la regulación actual- algunos problemas de prueba que pueden dificultar su aplicación.
a.- Respecto de los hijos no residentes de españoles no residentes (art 24.3 CC), en principio deberían estar inscritos en el registro de matrícula consular correspondiente a la demarcación de su residencia fuera de España. Por consiguiente, la falta de la declaración auténtica en sentido contrario a dejar de ser españoles en el plazo de tres años desde la mayoría de edad o emancipación podría ser detectada a través de las propias bases de datos de matrícula consular de las representaciones diplomáticas, y generar de oficio el expediente conducente a la constancia en el Registro Civil de la pérdida de la nacionalidad. Y lo anterior, con mayor motivo, si ni siquiera figuran inscritos en el registro de matrícula del consulado de su lugar de residencia.
b.- En cuanto al supuesto del art 24.1 CC, la falta de residencia dentro de España es fácilmente detectable a través del padrón municipal, e incluso del obligado envío mensual por parte de los ayuntamientos a las oficinas del censo electoral de los movimientos de altas y bajas en los respectivos padrones previsto en el art. 35 LOREG (envío automatizado desde agosto de 2026 en virtud del RD 141/2024) ; adicionalmente, la inscripción del español no residente en el registro de matrícula consular de su lugar de residencia completaría la acreditación de ese dato. Cuestión distinta es la acreditación de la “utilización de la nacionalidad extranjera«, para lo que habría dificultades si no media la colaboración del propio interesado, que normalmente pretenderá ocultar los datos que puedan privarle de su ventajosa doble nacionalidad. En la actualidad esa circunstancia suele detectarse en los propios consulados cuando los interesados solicitan algún trámite invocando la nacionalidad española que han dejado de usar; al solicitarse en el expediente administrativo la demostración de algún uso de la nacionalidad española el resultado de la solicitud inicial de cualquier otra cosa puede determinar la declaración de pérdida de la nacionalidad. En general esa “utilización” de otra nacionalidad debe ser interpretada como una “no utilización” de la nacionalidad española. Ello es así porque en todos estos supuestos el extranjero se ha nacionalizado español invocando su condición de nacional de origen de otro país, por lo que la no utilización de la nacionalidad española implica legítimamente la presunción de la utilización de la otra, salvo excepcionales supuestos de apatridia. Esa no utilización puede inferirse con valor de prueba judicial mediante la ausencia de renovación en el registro de matrícula consular de su demarcación, su no constancia en el padrón de españoles residentes en el extranjero, en el censo de españoles residentes ausentes (CERA), la no solicitud de renovación del DNI o pasaportes, o la ausencia de cumplimiento de toda clase de obligaciones fiscales o de Seguridad Social en España, etc. El cruce entre las bases de datos correspondientes a los registros anteriores permitiría con razonable exactitud y -sin perjuicio de recursos y de eventuales notificaciones-, detectar las situaciones de desuso de la nacionalidad española y la correspondiente declaración de oficio de pérdida de nacionalidad y su constatación en el Registro Civil.
Las incidencias que están rodeando a la ley de nietos obligan a recordar que también es causa de pérdida de la nacionalidad la “falsedad, ocultación o fraude, declaradas por sentencia firme, en la adquisición de la nacionalidad española (25.2 CC)”. La acción penal corresponde en exclusiva al fiscal, si bien la irregularidad es detectada en ocasiones por los encargados de los registros civiles con ocasión de expedientes gubernativos de rectificación de errores o impugnación de la nacionalidad española sobrevenida. Tiene un plazo de quince años, que computa desde la concurrencia del título de adquisición de la nacionalidad, pero no desde su inscripción en el RC. La pérdida de la nacionalidad como sanción penal deja a salvo los derechos de terceros de buena fe, particularmente hijos del inscrito como español cuya nacionalidad se destruye posteriormente y que podrían conservar la nacionalidad adquirida al amparo de dicha nacionalidad aparente.
ENLACES:
- Disposición Adicional octava de la Ley de Memoria Democrática
- Instrucción de 25 de octubre de 2022
- Instrucción de 5 de noviembre de 2024
- Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia.
- Artículos 17 al 28 del Código Civil
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