SOSTENIBILIDAD DE LOS SISTEMAS JUDICIALES Y PACIFICACIÓN SOCIAL

Los medios de solución de conflictos alternativos a la jurisdicción estatal[1]

Juan María Díaz Fraile

Registrador de la Propiedad y Mercantil de Barcelona

Ex Magistrado de la Sala Primera del Tribunal Supremo

Catedrático acreditado de Derecho Civil

Académico Electo de la Real Academia Europea de Doctores

SUMARIO:

La tutela judicial efectiva como derecho fundamental y como instrumento de progreso económico
Índices de medición de la calidad de la Justicia
El diagnóstico de la situación en España: causas de la congestión judicial
Consecuencias económicas de esta situación
La respuesta institucional de los Estados ante esta situación de crisis de los sistemas judiciales
El fomento de las ADR: los precedentes de la Unión Europea
La respuesta del legislador español: la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de Eficiencia del Servicio Público de Justicia
La imposición del MASC con carácter obligatorio o como requisito de procedibilidad
Regulación de las costas procesales
Conclusión

Enlaces

1.- LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA COMO DERECHO FUNDAMENTAL Y COMO INSTRUMENTO DE PROGRESO ECONÓMICO

La justicia, uno de los tres poderes del Estado, constituye una institución capital de cualquier Estado de Derecho, cuyo buen funcionamiento es muy relevante para ciudadanos y empresas por dos razones: garantiza la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, y constituye un importante instrumento de su prosperidad económica a medio y largo plazo.

En el primer aspecto, el acceso a la justicia es un derecho fundamental consagrado en el art. 24 de la Constitución española, en el art. 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y elevado a la categoría de principio general del derecho comunitario por el art. 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Sobre su importancia actual, se ha dicho que, en el contexto del principio de separación de los poderes del Estado el siglo XIX fue el siglo de los parlamentos, en el que se consolida el Estado liberal, el siglo XX fue el de los ejecutivos, especialmente tras las dos guerras mundiales, con el desarrollo del Estado social y del bienestar, y el siglo XXI es el de los tribunales como garantes de los derechos y libertades de los ciudadanos y como instrumento de control del poder ejecutivo y de la constitucionalidad de las leyes[2].

En cuanto al segundo aspecto, hay que recordar las aportaciones del premio Nobel de Economía Douglas C. North (2015), y de otros numerosos estudiosos del análisis económico del Derecho como Ronald Coase, en relación con la influencia de la calidad del marco institucional en el desarrollo económico de los países. En este contexto, concluyen que las denominadas «instituciones de ejecución» constituyen la principal diferencia institucional entre el Tercer mundo y las economías desarrolladas; son los instrumentos de que se dotan las sociedades para hacer cumplir los contratos y las leyes, y para disciplinar tanto a los mercados privados como al poder público (evitando expropiaciones sin compensación, adjudicaciones de contratos públicos arbitrarias, sanciones ilegales, etc); y entre esas instituciones (además de otras como el Registro de la Propiedad) su principal exponente es el Sistema Judicial.

2.- ÍNDICES DE MEDICIÓN DE LA CALIDAD DE LA JUSTICIA

Los Estados dan respuesta a este derecho fundamental mediante la puesta a disposición de procedimientos judiciales. Así en España, el art. 117.3 de la Constitución declara que corresponde a los jueces y tribunales juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, en el marco normativo de las leyes procesales.

Ahora bien, la justicia no es efectiva si es tardía o de baja calidad. La calidad de la justicia, conforme a los parámetros de la OCDE y de la Comisión Europea para la Eficiencia de la Justicia, se mide por la triada del tiempo (rapidez), coste y predictibilidad. Estos tres factores están correlacionados en el sentido de que a mayor lentitud, mayor coste y menor predictibilidad (esto último se explica porque la intervención armonizadora de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se retrasa e impide que los tribunales de instancia y de apelación den una respuesta uniforme a los conflictos). Pero la relación entre esos tres factores no es unívoca porque, en sentido contrario, a menor coste del pleito mayor es el nivel de litigación, lo que, a su vez, aumenta la congestión y el retraso de la respuesta judicial.

Desde este punto de vista, los sistemas judiciales se enfrentan desde hace décadas a crecientes dificultades para mantener estándares de calidad adecuados como consecuencia del aumento constante del número de los litigios, lo que provoca una saturación de los tribunales, una duración excesiva de los procedimientos y un elevado coste económico para el Estado y para las partes.

Este fenómeno se detectó ya a comienzos del siglo XX en los EEUU donde comenzaron a aparecer señales de riesgo de colapso de los tribunales civiles y mercantiles. Uno de los primeros diagnósticos de esta situación fue formulado en 1906 por Roscoe Pound, decano de la Facultad de Derecho de Harvard, en su conocido artículo sobre las causas de la insatisfacción popular con la administración de justicia. Pound señalaba ya entonces problemas que siguen siendo actuales: la excesiva formalidad de los procedimientos, su lentitud y su elevado coste.

En este contexto surgieron las denominadas Alternative Dispute Resolution, o ADR, es decir, mecanismos alternativos de resolución de conflictos que permiten solucionar disputas sin necesidad de recurrir a un proceso judicial, y que han llegado a tener un elevado éxito en Estados Unidos, con tasas de resolución superiores al 60%. Entre esos medios alternativos hay uno de carácter «heterocompositivo» como el arbitraje (el árbitro sustituye al juez y el laudo a la sentencia), pero también otros «autocompositivos», como la mediación o la conciliación.

Con el desarrollo del Estado del bienestar, la sociedad del consumo y la expansión de la contratación con condiciones generales, estos problemas se han acentuado también en Europa. A ello se suma otro factor relevante: la creciente internacionalización de las relaciones económicas y jurídicas, que introduce complejidades adicionales en los litigios transfronterizos por las dificultades para determinar la ley aplicable y la jurisdicción competente.

3.- EL DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN EN ESPAÑA: CAUSAS DE LA CONGESTIÓN JUDICIAL

El diagnóstico en España debe partir de una constatación clara: el incremento exponencial de la litigación durante los últimos años, con riesgo de colapso de la jurisdicción civil.

A la hora de analizar las causas de esta situación hay que distinguir entre causas internas o de «oferta» de servicios (vinculado a la propia Administración de Justicia) y causas externas o de «demanda» de los servicios judiciales por los ciudadanos, las empresas y sus abogados.

Pues bien, si los recursos del sistema judicial español tanto en número de jueces por habitante (5.635 jueces en 2020) como en el porcentaje de los presupuestos dedicados al sistema judicial en relación con el PIB (aproximadamente el 0,33%), son homologables a las medias de esos mismos parámetros en los países europeos, sin embargo, no están alineados con el nivel de conflictividad social al ser España uno de los países más litigiosos del mundo. Según la OCDE en 2011 solo superaban a España en índices de litigiosidad Rusia y la República checa.

En la «gran recesión» que siguió al estallido de la burbuja inmobiliario y la crisis financiera de 2008-2013 esos índices se dispararon. Para ilustrar este fenómeno citaré solo dos ejemplos (hay muchos más): (i) con la salida a bolsa de Bankia unos 250.000 inversores minoristas adquirieron acciones en la oferta pública de suscripción; cuando el Tribunal Supremo estimó las demandas de nulidad por vicio del consentimiento al declarar que el folleto informativo de la OPS contenía graves inexactitudes sobre la situación financiera de Bankia, esas sentencias permitieron que unos 200.000 inversores, previa la correspondiente demanda, recuperasen su inversión (en total unos 1.800 millones de euros); (ii) en España existen varios millones de contratos de tarjetas de crédito revolving; cuando el Tribunal Supremo en 2015 anuló uno de esos contratos por considerarlo usurario, se disparó el número de demandas de nulidad por el mismo motivo, lo que afecta a un mercado de unos 12.000 millones de euros, y a cientos de miles o millones de deudores. Lo mismo podríamos decir respecto de cientos de miles de préstamos hipotecarios (respecto de las cláusulas suelo, comisiones de apertura, gastos hipotecarios, índices de referencia de los intereses variables, etc), o de los productos financieros complejos (swaps, preferentes, subordinadas, obligaciones convertibles, etc) comercializados sin cumplir adecuadamente los requisitos de información y asesoramiento impuestos por la legislación MiFid a las entidades financieras (al margen de la prosperabilidad o no de esas demandas, en función de las circunstancia del caso y de la evolución de la jurisprudencia).

El resultado es que en la segunda década de este siglo la denominada «tasa de congestión» judicial (relación entre los asuntos que ingresan en un juzgado en un año y el número de asuntos resueltos) era del 1,8, es decir, entran en el sistema casi el doble de asuntos que los que se pueden resolver. El efecto acumulativo durante años de esa situación hace aumentar también la denominada «tasa de pendencia», lo que provoca congestión, lentitud, falta de predictibilidad y falta de confianza en el sistema.

Esta situación de congestión judicial se ha agravado durante los últimos años tras la crisis del COVID y la guerra de Ucrania. Según los datos estadísticos del CGPJ en 2024 el número de asuntos civiles aumentó casi un veinte por ciento respecto al año anterior, y en el primer trimestre de 2025 el incremento superó el treinta por ciento respecto al mismo periodo del año precedente. Actualmente, el número de asuntos pendientes en los tribunales españoles se aproxima a los cinco millones. Son cifras que reflejan la insostenibilidad del sistema por la imposibilidad de absorber cuantitativamente ese volumen de trabajo.

Ante esta realidad, el incremento constante del número de órganos judiciales no ha sido suficiente para resolver el problema. Incluso ha generado nuevas dificultades organizativas, como el recurso creciente a jueces sustitutos, lo que ha sido objeto de críticas por parte de las instancias europeas.

4.- CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE ESTA SITUACIÓN

Las consecuencias económicas de esta situación no son inocuas ni para las Administraciones Públicas ni para los ciudadanos y empresas.

Por citar solo algunos ejemplos (según el reciente estudio del economista del Banco de España Mora-Sanguinetti):

(i) las empresas del IBEX 35 provisionan al año unos 12.000 millones de euros para hacer frente a posibles litigios (la mayoría en el sector inmobiliario y financiero) – más de cuatro veces la cantidad de los presupuestos generales del Estado dedicados a la investigación y desarrollo en materia de nuevas tecnologías -;

(ii) se calcula que si se redujera solo un punto la tasa de congestión judicial aumentaría el número de viviendas ofertadas en alquiler en Madrid en 3.400 y en Barcelona en 3.100;

(iii) esa misma reducción aumentaría la tasa total del crédito disponible respecto del PIB en un 0.32% (5.000 millones aproximadamente); y

(iv) el número de empresas «zombis» (que no pueden ser reflotadas) atrapadas en procedimientos concursales se reduciría sensiblemente, liberando recursos productivos como trabajadores, patentes, o activos inmobiliarios o mobiliarios (entre 2007 y 2013 se duplicó el número de empresas en esa situación por el aumento del número y duración de los procedimientos concursales).

5.- LA RESPUESTA INSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS ANTE ESTA SITUACIÓN DE CRISIS DE LOS SISTEMAS JUDICIALES

Esta respuesta se basa en una triple o cuádruple estrategia:

(i) la creación de procedimientos especiales o sumarios en el ámbito judicial, con cognición limitada, que pretende su tramitación abreviada (procedimientos monitorios, tutela sumaria de la posesión, ejecución directa de bienes hipotecados, etc);

(ii) la «administrativización» de los procesos de resolución de determinados conflictos (fundamentalmente con presencia de consumidores) mediante la atribución de competencias a órganos no jurisdiccionales (v.gr. en España la Ley 7/2017, de 2 de noviembre, que transpuso la Directiva 2013/11/UE, que atribuyó competencias al Banco de España, la CNMV, la DG Seguros o a la Agencia Española de seguridad aérea sobre reclamaciones en materia de servicios financieros y transporte aéreo);

(iii) el fomento, e incluso imposición legal de los ADR, lo que en cierto modo supone un proceso de «privatización» de la justicia; y

(iv) el traslado de parte del coste del funcionamiento de la Administración de Justicia a las partes litigantes a través de la regulación de las tasas judiciales (costes públicos) y de las costas procesales (costes privados de abogados, procuradores, peritos, etc).

En cuanto a las tasas judiciales, a nivel internacional la gran mayoría de países tienen tasas judiciales pagadas por empresas y también por personas físicas, lo que contribuye a moderar la litigación. Según CEPEJ en 2014 había tasas en todos los países estudiados (45 sistemas legales) excepto en Luxemburgo y Francia. En la actualización de ese estudio en 2016 había una tercera excepción: España, que las suprimió en 2015.

Hay que tener en cuenta que si bien la acción de litigar (presentar una demanda o un recurso en vía judicial), constituye un acto de ejercicio de un derecho fundamental, también es cierto que en ese ejercicio se puede incurrir en exceso o abuso, especialmente cuando el coste que supone es bajo o inexistente. El problema no es la conflictividad judicial, sino la conflictividad patológica o excesiva. Esto es lo que sucede en el caso de demandas temerarias u oportunistas condenadas al fracaso (p.ej. en materias en que hay una jurisprudencia consolidada contraria a la pretensión del demandante), lo que va en detrimento de los casos en que realmente la demanda está justificada. En España en 2019 hubo más de 1.400.000 demandas civiles y mercantiles, sin contar las relativas a Derecho de familia que fueron más de 200.000. Si se comparan estas cifras con las demandas en la jurisdicción contencioso-administrativo (en materias tan variadas como el urbanismo, medio ambiente, tributos, etc), que apenas llegaron a las 140.000, nos daremos cuenta de la magnitud del problema.

En cuanto a la regulación de las costas, internacionalmente hay varios sistemas para repartir entre las partes el coste de los pleitos que se clasifican en dos grandes modelos: los de la «regla inglesa» (la parte que pierde el pleito paga todos los costes), y los de la «regla americana» (cada parte paga sus costes); en España rige la regla inglesa atenuada para los casos de dudas fundadas de hecho o de derecho. Luego veremos cómo la reciente LO 1/2025 ha modificado esta regulación para tratar de incentivar los MASC.

6.- EL FOMENTO DE LAS ADR: LOS PRECEDENTES DE LA UNIÓN EUROPEA

Hay que recordar que la idea de promover la transacción y evitar el proceso judicial responde a un planteamiento claramente liberal, que antepone la autonomía privada como vía de solución de conflictos y deja la intervención del Estado a través del poder judicial como vía subsidiaria.

La idea de fondo que subyace en estos ADR es la idea de la Ilustración de que «antes de entrar en el templo de la justicia se ha de pasar por el templo de la concordia». Esta máxima la acuñó por primera vez durante la Revolución Francesa el diputado de la Asamblea Constituyente Louis-Pierre Prugnon, en julio de 1790. Dentro de esta corriente liberal, en España la Constitución de Cádiz de 1812 impuso la conciliación para todos los asuntos civiles y mercantiles con el doble carácter de ser obligatoria y preliminar o previa al proceso (de forma que no se podía comenzar ningún procedimiento civil sin haber intentado la conciliación ante «el alcalde de cada pueblo, con dos hombres buenos»).

En este sentido las legislaciones decimonónicas europeas reflejaron esta idea tanto en el ámbito civil (a través del contrato de transacción), como en el procesal al regular la conciliación como un requisito previo a la demanda. Así ocurrió también con nuestra Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881.

Posteriormente, y no por razones de filosofía política sino por las razones expresadas de saturación y riesgo de colapso de los sistemas judiciales, renace en la Europa de la última década del siglo pasado el interés por la mediación y demás modalidades alternativas resolución de conflictos, pasando a constituir una prioridad política, impulsada también por la necesidad de promover la confianza en el entorno de la contratación a través de Internet y de carácter transfronterizo:

Esa prioridad de la UE se manifestó ya en el Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999, en que se acordó la creación de un «auténtico Espacio Europeo de la Justicia» en la Unión Europea, en cuyas conclusiones destacaron la importancia de las ADR.

Después, con ocasión de la cumbre europea de Lisboa de 2000, en relación con la sociedad de la información, el Consejo encargó a la Comisión la elaboración de un Libro Verde sobre las modalidades alternativas de solución de conflictos, Libro que fue presentado por la Comisión en abril del año 2002, y que se encuentra en la base de la Directiva 2008/52/CE, de mediación en asuntos civiles y mercantiles, cuya transposición al ordenamiento jurídico español tuvo lugar por medio de la Ley 5/2012, de 6 de julio, de mediación en asuntos civiles y mercantiles.

Con todas estas iniciativas la Unión Europea pretendía incorporarse a un movimiento en cuya vanguardia se encontraba desde hacía tiempo los Estados Unidos, que disponía ya de una larga y fructífera experiencia en este ámbito.

Trascurrido un periodo de varios años de vigencia de la Directiva 2008/52/CE, su aplicación y resultados fueron objeto de evaluación por parte de las propias autoridades europeas. En este orden resulta relevante el informe del Parlamento Europeo de 12 de septiembre de 2017 en el que concluye, como valoración general, subrayando las dificultades del desarrollo efectivo de la Directiva por razón de la arraigada «tradición del proceso contradictorio y la falta de una cultura de la mediación»; e insta a los Estados miembros a ofrecer incentivos económicos para fomentar la mediación, como la reducción de las costas y la imposición de sanciones económicas a los litigantes que rehúsen intentar la vía amistosa o extrajudicial previa.

7.- LA RESPUESTA DEL LEGISLADOR ESPAÑOL: LA LEY ORGÁNICA 1/2025, DE 2 DE ENERO, DE EFICIENCIA DEL SERVICIO PÚBLICO DE JUSTICIA

La respuesta del legislador español a la actual situación de crisis del sistema judicial en el ámbito civil y al citado planteamiento del Parlamento Europeo ha llegado con la aprobación de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de Eficiencia del Servicio Público de la Justicia.

Esta Ley despliega medidas en un doble plano: organizativo y procesal. En cuanto al primero implanta un nuevo modelo de organización judicial a través de los llamados «tribunales de instancia», y la nueva oficina judicial, que unifica los servicios de tramitación y ejecución. Además, establece medidas de especialización en determinadas materias y de mejora organizativa a través del expediente electrónico y las comunicaciones telemáticas.

En cuanto a las medidas procesales, las más relevantes son las destinadas a fomentar la solución extrajudicial de las controversias.

En este sentido la ley responde a un nuevo paradigma o modelo de Administración de la Justicia basado en la cultura de la resolución negociada o consensuada de los conflictos, frente al paradigma de la justicia contenciosa, no en sustitución sino como complemento al mismo. Es decir, trata de desjudicializar el conflicto acudiendo a medios extrajudiciales de resolución, potenciando la negociación entre las partes directamente o ante un tercero neutral.

Para ello la ley apuesta por un amplio abanico de métodos de negociación, alternativos o extrajudiciales, a los que genéricamente denomina «medios adecuados de solución de conflictos» (MASC), que incluyen desde los más tradicionales de la mediación y la conciliación, hasta otros más novedosos como la opinión de experto independiente o la oferta vinculante unilateral (que se toma del derecho inglés, con origen en la denominada Calderbank letter de 1975).

Se trata de métodos «autocompositivos» en el que son las partes las que tienen todo el protagonismo: son ellas las que deciden qué MASC emplearán, quien será el tercero neutral que dirigirá la negociación y, sobre todo, son ellas las que deciden el resultado del proceso, con o sin acuerdo, total o parcial. El tercero imparcial facilita el diálogo, pero no impone una solución.

Lo que se busca con el MASC es alcanzar un acuerdo transaccional, entendiendo por tal un acuerdo «por el cual las partes, dando, prometiendo o reteniendo cada uno alguna cosa, evitan la provocación de un pleito o ponen término al que había comenzado» (art. 1809CC).

De todas sus modalidades la que aparece más reforzada en la Ley es la conciliación.

La conciliación difiere: (i) de la negociación entre las partes al involucrar en la solución del conflicto a un tercero independiente y neutral que ha de prestarles colaboración (el conciliador); (ii) del arbitraje por retener las partes en la conciliación el control del proceso y de su resultado, al no generar una decisión vinculante del tercero; y (iii) difiere también de la mediación en que la intervención del tercero neutral en la conciliación es más activa, pudiendo proponer soluciones a las partes;

A su vez la conciliación puede desarrollarse: (i) fuera del ámbito de la Administración de Justicia, con la intervención de una autoridad pública (notario o registrador); o (ii) tener lugar dentro del ámbito de la Administración de Justicia, y en este caso podrá tener: (a) carácter preprocesal en el marco de un expediente de jurisdicción voluntaria (arts. 139 y ss LJV) o (b) carácter intraprocesal en cualquier fase del procedimiento declarativo (art. 19 bis LEC) y, en particular, durante la vista previa de dicho procedimiento (414 y 415 LEC).

Por otra parte, la conciliación puede ser preventiva, previa al inicio del procedimiento judicial para tratar de evitarlo, o resolutiva, para tratar de poner fin a un procedimiento ya iniciado.

En caso de llegar a un acuerdo, éste tendrá carácter vinculante para las partes, lo que implica que: (i) las partes no pueden presentar demanda con igual objeto (efecto similar al de la res iudicatae o cosa juzgada de una sentencia judicial o laudo arbitral), y (ii) están obligados a cumplir las obligaciones asumidas en el acuerdo. A tal efecto, dicho acuerdo, una vez homologado judicialmente, si la conciliación ha sido judicial, o bien documentada en escritura pública o en certificación registral pasa a tener carácter de título ejecutivo, por lo que puede solicitarse el despacho de ejecución judicial en caso de no cumplimiento voluntario.

8.- LA IMPOSICIÓN DEL MASC CON CARÁCTER OBLIGATORIO O COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD

La Ley Orgánica 1/2025 introduce la novedad de imponer con carácter obligatorio como requisito de procedibilidad (es decir, para admitir la demanda a trámite) que el demandante haya acudido previamente a un MASC. Quedan excluidos, sin embargo, de esta regla general, en todo caso, las materias laboral, penal y concursal, así como los asuntos de cualquier naturaleza en los que una de las partes sea una entidad perteneciente al Sector Público.

Dado que el principio de la tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de la Unión Europea, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, se plantea la cuestión de si este carácter obligatorio o inexcusable que la ley española ha impuesto a los MASC es o no conforme con el Derecho europeo, y con nuestra propia Constitución.

El Tribunal Constitucional ha señalado reiteradamente que el derecho de acceso a los tribunales es un derecho fundamental, pero también un derecho de configuración legal. Esto significa que el legislador puede establecer determinados requisitos para su ejercicio, siempre que estos sean razonables y proporcionados (STC 140/2016, de 21 de julio).

En este punto resulta especialmente relevante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en particular las sentencias dictadas en los asuntos Alassini (2010) y Menini (2017), relativos a la mediación obligatoria prevista en la legislación italiana.

En estas sentencias el Tribunal de Justicia afirmó que la imposición de un intento de mediación previo al proceso judicial es compatible con el derecho de acceso a la justicia siempre que se respeten determinadas condiciones. En concreto: (i) que en el procedimiento extrajudicial no se imponga una solución vinculante a las partes; (ii) no implique un retraso sustancial a efectos del ejercicio de una acción judicial ni implique gastos significativos; (iii) garantice la conservación de los derechos mediante la interrupción de la prescripción y la caducidad de derechos y acciones, y mediante la posibilidad de asegurar el resultado del futuro pleito, en caso de fracaso de la vía extrajudicial, mediante medidas cautelares durante la tramitación de la conciliación; (iv) la vía electrónica no constituya el único medio de acceder al procedimiento de conciliación; (vi) que no se imponga a las partes la intervención obligatoria de abogado; y (vii) y que se permita al consumidor (en ese caso se trataba de un conflicto en materia de consumo) retirarse del procedimiento de mediación sin necesidad de que concurra una causa justificada y sin consecuencias desfavorables.

Con carácter general, podemos decir que la Ley Orgánica 1/2025 cumple con estos parámetros (así lo apreció también el informe sobre el proyecto de ley que emitió el CGPJ el 21 de julio de 2021).

9.- REGULACIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES

Ahora bien, si la obligación legal se limita a «intentar» la negociación e iniciar un procedimiento MASC, pero dejando en libertad a las partes para que pongan fin a ese procedimiento en cualquier momento y de forma voluntaria, cabe preguntar qué garantías existen de que ese intento se realizará con una voluntad real de consensuar la solución de buena fe, y que el requisito de procedibilidad actuará como un verdadero filtro a la admisión de las demandas, y no como un mero trámite burocrático.

A tal fin la Ley Orgánica 1/2025 establece un complejo conjunto de incentivos y sanciones económicas. La principal de esas medidas consiste en una regulación de las costas procesales que, si bien mantiene la «regla inglesa» del vencimiento, de forma que, en principio, las costas han de imponerse a quien ve desestimadas todas sus pretensiones, además se fijan determinadas reglas adicionales que modulan ese criterio, como:

(i) el «abuso del proceso» manifestado en forma de negativa injustificada a participar en un proceso negociador (arts. 394.1 y 2 y 395.3 LEC), de forma que incluso en caso de estimación total de las pretensiones de quien ha rehusado negociar, no se imponen las costas a su favor;

(ii) sanción económica a los empresarios y, en particular, a las entidades financieras que no contribuyan a una solución consensuada de la controversia cuando se trate de demandas sobre cláusulas abusivas que ya cuentan con jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo o del TJUE (art. 19 LGDCU); de forma que el juez que condene a la restitución de cantidades (p.ej. gastos hipotecarios STS 258/2023) impondrá de oficio una indemnización por mora consistente en el pago de un interés anual igual al interés legal del dinero incrementado en un 50% (D.A. 16.ª LO 1/2025).

10.- CONCLUSIÓN

En conclusión, los mecanismos alternativos de resolución de conflictos se han convertido en un elemento cada vez más importante de los sistemas de justicia contemporáneos. Estos mecanismos pueden contribuir a reducir la congestión de los tribunales y ofrecer a los ciudadanos soluciones más rápidas, flexibles y menos costosas. Sin embargo, su éxito no depende únicamente de la existencia de normas jurídicas que los regulen. Requiere también un cambio cultural en la forma de entender la resolución de conflictos.

Las medidas prácticas que ha incorporado el legislador en la Ley Orgánica 1/2025 para logar la finalidad de que el requisito de procedibilidad de su art. 5.1 sea realmente efectivo, en particular la nueva regulación en materia de costas procesales, puede constituir un estímulo adecuado para cambiar la realidad social y jurídica, marcada durante los últimos años por un incremento exponencial de la litigiosidad.

La forma en que se interprete judicialmente el nuevo concepto de «abuso del servicio público de Justicia» y el nuevo régimen de tasación de las costas puede contribuir también a ello. Confiemos en que en esta ocasión se convierta en realidad el deseo expresado en el preámbulo de la Ley de que estos medios alternativos de solución de conflicto «no se degraden ni transformen en meros requisitos burocráticos».

[1] Ponencia pronunciada por el autor en el marco del IX Encuentro Académico Internacional de la Real Academia Europea de Doctores, Frankfurt (Alemania), marzo de 2026.

[2] La idea se atribuye a Mauro Cappelletti, eminente jurista italiano conocido por sus contribuciones al Derecho Constitucional y Comparado (siglo XX).