DE LA AMNISTIA A LA LEY DE AMNISTIA

Antonio Ripoll Jaén, Notario

 

SUMARIO:

I.- Delimitación de la materia.

II.- Indulto y Amnistía.

III.- La sanción y autorización regia.

IV.- Proposición de Ley de Amnistía.

 

I.- Delimitación de la materia.

Empezaré por requerirme esta pregunta: ¿por qué este titulo? Así se formula, “De la amnistía a la ley de amnistía”, porque es el resultado de una evolución que se inicia con mi trabajo “Del estado legislador y del fraude legislativo”, publicado en <notariosyregistradoresww.com>, seguido por otro de la misma autoría, “Del voto parlamentario y sus entresijos”, materia esta que me la sugirió el resultado de las últimas elecciones generales y sus repercusiones en la votación de la investidura presidencial.

En la segunda publicación, cuyo titulo original fue “El voto parlamentario: una mercadería más”, publicada en derechoapesardetodo.wordpress.com, traté de las distintas exigencias del nacionalismo catalán, entre otras de la discutible constitucionalidad de la amnistía y fue allí donde expuse mi posición, con asepsia partidista y política, argumentada con metodología estrictamente jurídica. ¿Mi posición?

Sí, mi posición fue, prima facie, favorable a la constitucionalidad de la amnistía, aunque en realidad la trasladaba a la respetable opinión del lector, pues los argumentos son discutibles y ello determina que sea exigible una aclaración, aun no suponiendo un cambio de opinión tan de moda en cierto sector de nuestra clase política; la aclaración es bifronte, incide en estos dos puntos que siguen:

1.- Al tratar de la amnistía, me estaba refiriendo a ella como figura jurídica general, no a la que todavía es proposición de ley de amnistía, por la sencilla y evidente razón de que el texto de esa proposición era desconocido en aquel momento, no solo por no haberse publicado en el Boletín Oficial del Congreso sino también por las negociaciones de última hora que tal vez estuvieron avocadas al fracaso; la cuerda, al parecer de goma, no se rompió y esas negociaciones tienen hoy como resultado la proposición de ley presentada por el PSOE.

2.- Al argumentar la constitucionalidad de la amnistía rebatí el argumento, ofrecido por sus detractores: “prohibido lo menos – el indulto general- queda prohibido lo más -la amnistía-“; el fundamento que yo ofrecí para contrarrestar aquel no me pareció sólido, inconsistencia que me ratificó un inteligente lector, y asi las cosas ofrezco este argumento en defensa de mi posición, la reducción al absurdo: Si una hipotética autoridad europea, con poder suficiente para ello, prohíbe pescar en el Mar Mediterráneo -que es pequeño, lo menos- no es licito concluir que está prohibido pescar en el Océano Atlántico -es grande, lo más-. La lógica son matemáticas por lo que el argumento es irrebatible.

Me ratifico pues en la constitucionalidad de la amnistía como figura jurídica; el carácter omnicomprensivo de nuestro ordenamiento jurídico así lo exige, mantener lo contrario supondría una autolimitación propiciatoria de lagunas jurídicas.

 Adviértase además que esta figura está contemplada, con diverso régimen jurídico, por países de nuestro entorno como Portugal, Francia, Italia, …; Derecho Comparado que se trae a colación en cuanto es expresivo de la realidad social y legislativa europea.

 

II.- Amnistía e Indulto.

Hoy se exige de la Magistratura, de los funcionarios públicos dedicados al Derecho en sus distintas manifestaciones, de la Curia y de los Juristas claridad y sencillez, en sus sentencias, escrituras, calificaciones y escritos, para que el derecho sea entendido, comprendido, por el sujeto pasivo, el destinatario de las normas, que no es otro que la ciudadanía.

La exigencia es difícil de atender en su plenitud al correr el riesgo de la imprecisión, de una parte, y de otra, como ya está ocurriendo en algunos sectores, de lo farragoso e interminable de los escritos jurídicos que devienen en novelas de mala calidad, de muy mala calidad y lo grave de todo ello es que, en muchos casos, así es por exigencias de quienes detentan el poder normativo.

La pretensión es lógica y por ello atendible pero aplicada en su justa medida.

Aquí y ahora se pretende eso, la brevedad y la claridad, aunque sea materia intrincada y requerida de conceptos jurídicos difíciles de precisar.

Así las cosas la primera misión que el interprete se impone es dar una idea de lo que, en el uso común del lenguaje, es el indulto y la amnistía, para después, en este iter discursivo, intentar precisar lo inexacto, en su vertiente popular, sus diferencias y similitudes, aproximándonos así a una conclusión con vocación conceptual.

“Dijo el necio en su corazón, Dios no existe” (1) y es que partiendo de la ignorancia, con ausencia de prejuicios conceptuales y políticos, como puede ser mi caso (no soy constitucionalista ni penalista), uno de los prismas de la verdad puede hacerse pensable y por ello visible.

Seamos tributarios del plan propuesto:

1.- Qué entiende la gente por indulto y amnistía.

Indulto: (del latín indultus, participio de indultare) Perdón total o parcial de una pena o sanción.” (2).

Guarda similitud con indulgente ‘benévolo, no severo’, del latín indulgens” e Indulgencia ‘miramiento, complacencia’ de ahí el indulto. (3).

Amnistía: “Del griego amnestia, perdón decretado por el gobierno para ciertos delitos, particularmente políticos” (4) (5).

Ambos conceptos, los propios del uso del lenguaje, son inexactos, en su vertiente jurídica, por incompletos e incluso, el de amnistía, erróneo pero suficientemente expresivos.

2.- Diferencias o matices distintivos entre indulto y amnistía.

2.1.- Por su origen: El indulto, como permite afirmar el art. 62. i) C , en cuanto se remite a la ley (18-junio-1870) es, previa petición de parte, competencia del Gobierno mientras que la amnistía, que no exige rogación, es competencia de las Cortes.

2.2.- Por su forma: El indulto se manifiesta como decreto al paso que la amnistía es una ley.

2.3.- Por su objeto: El indulto recae, por regla general, sobre delitos comunes y la amnistía sobre delitos políticos como permite afirmar la ley reguladora de la amnistía postfranquista ( Ley 45/1977, de 15 de octubre, de Amnistía).

2.4.- Por sus efectos: El indulto condona la pena pero no el delito que subsiste y obra en el certificado de penales ocurriendo todo lo contrario en la amnistía (Art. 7.c Ley 45/l977, de 15 de octubre, de amnistía; adviértase que no es una ley general de amnistía).

2.5.- Por su extensión: El indulto no puede ser general (art. 62.i) C), la amnistía sí; argumento a contrario sensu.

El tema de lo “general” indultable, se presta a múltiples dudas, objetivas, subjetivas y territoriales; tratar de ello excede de nuestra pretensión que no es otra que la amnistía, aquí y ahora.

2.6.- Por su momento procesal: El indulto requiere sentencia firme, la amnistía no, aun reconociendo que la distinción no es rigurosamente exacta y puede aceptarse como criterio general con sus excepciones (vide arts 2 y 3 Ley 1870).

2.7.- Por su tramitación: El indulto requiere audiencia de la parte ofendida o perjudicada (Art. 24 Ley 1870), la amnistía no.

3.- Similitudes entre indulto y amnistía.

3.1.- Sustantivamente ambas son manifestaciones del derecho de gracia.

3.2.- Las dos requieren autorización y sanción regia, así como su publicación en el BOE .

Cerrando ya esta odiosa enumeración diré que mientras el indulto tiene una ley reguladora (Ley de 18 de junio de 1870), la amnistía, de elaboración doctrinal, no, por lo que sería conveniente, de lege ferenda, una ley general que estableciera el régimen jurídico de esta figura a condición, de futuro, de que cada amnistía que se conceda requiera una ley.

¿Una ley general? Tal vez, si toda amnistía, dado su carácter excepcional, requiere una ley especial, la ley general sería superflua.

No obstante esta objeción, afirmo la conveniencia de una ley general que tendría sobre todo carácter procedimental. Una cosa es la concesión de una amnistía, que exige una ley, y otra la regulación general que exige otra ley.

De acuerdo con la tesis sustentada, la reforma constitucional es innecesaria.

4.- Conclusión: Con pretensión meramente descriptiva.

4.1.- Indulto es una medida de gracia, rogada y regulable en su extensión objetiva y temporal, con alcance particular o individual, autorizada por el Rey, mediante decreto a solicitud imperativa del Gobierno.

4.2.- Amnistía es una medida de gracia, en la extensión, objetiva, territorial y temporal, determinada por la Ley que la conceda con carácter general.

Estas pretensiones conceptuales, desde luego incompletas, permiten afirmar que en el indulto prima lo subjetivo y en la amnistía lo objetivo.

Que la amnistía se manifieste en ley y el indulto en decreto, que una sea un acto de las Cortes y otra del Gobierno, se presta a confusión y enuncia una verdad a medias.

Intentaré explicarme aun siendo reiterativo. Ambas figuras son medidas de gracia que suponen una suspensión determinada de una ley orgánica, el Código Penal, con el alcance determinado en el titulo de concesión.

¿Por qué el indulto es un acto del Gobierno, con fuerza suficiente para enervar una ley? La respuesta ya es clara: porque es un acto en ejecución de una ley, la mencionada de l870; mutatis mutandi se evidencia la necesidad de una ley que conceda la amnistía paralizante de los efectos punitivos del Código Penal, la jerarquía normativa lo impone.

La tesis que antecede no es contradictoria con la propuesta de una ley general que regule la amnistía, ley general sin alcance sustantivo, su finalidad no sería otra que saber a que atenernos, evitando improvisaciones y “entraditas” doctrinales, ley que se iniciaría exigiendo una ley para la concesión de las amnistías de futuro, lo demás seria procedimiento dotando a esta institución de seguridad jurídica.

 

III.- La sanción y autorización regia.

Habrá observado el lector que en el epígrafe que antecede hablo, a propósito del indulto, de “la solicitud imperativa del Gobierno” con lo que quiero significar que el Jefe del Estado, el Rey, está obligado a aceptar esa solicitud.

Asi las cosas cabe preguntarse la naturaleza de la autorización real para el indulto y la sanción regia para la amnistía, que no es otra más que un tramite procesal en función de garantía; mediante la obligada autorización o sanción regia se consuma la promulgación de la norma con su publicación en el BOE.

El Rey tiene obligación de sancionar las leyes y autorizar el correspondiente decreto, la sanción y autorización no queda a su albedrio y ello a pesar de las dudas que suscita, para autorizar el indulto, el art. 62.i) de la C.

Bien es verdad que la Constitución de la segunda República (art. 76 c)) concedía al Presidente, con carácter extraordinario, cierta facultad suspensiva, para las leyes, una suerte de periodo de reflexión dirigido al Congreso, y sometimiento a la aprobación de las Cortes para algunos Decretos; tal es el caso del art. 76 c) para para los decretos y 83 para las leyes .

Cito la Constitución del 31, porque en cuanto es antecedente legislativo se constituye en medio hermenéutico conforme al art. 3 del CcE, sirva esta advertencia para las alusiones que anteceden y las que puedan seguir.

La citada Constitución, art. 102, atribuye la competencia para la concesión de amnistías al Parlamento (6), la Ley, y prohíbe también el indulto general que para casos graves, asume la competencia el Presidente de la Republica.

A la vista de estos antecedentes es lógica esta pregunta: ¿ Por qué las facultades del Presidente de la Republica fueron superiores a las del Rey hoy?.

La respuesta no se hace esperar: a) Son cuerpos legales distintos; b) La Presidencia de la República es electiva y la Corona hereditaria.

 

IV.- Proposición de Ley de Amnistía.

Excede de la pretensión de este ensayo un análisis exhaustivo del contenido de la proposición o, en su caso, de la ley que pueda devenir, sin renunciar por ello a hacer una breve critica.

La pretensión se limitará a estimar la valoración constitucional de la proposición o de la ley que resulte, si es que llega a ser.

Diversifico la crítica en función de la exposición de motivos y el articulado.

1.- Exposición de motivos: Su extensión es intolerable, sospechosa de su mala calidad técnica e induce a pensar que los redactores de la misma son conscientes de la probable inconstitucionalidad de esa ley concreta que se propone, en cuyos motivos incidiré después.

Singularizando llama la atención lo siguiente:

1. A) Critica negativa:

1.1.- Afirma que se reconoce la figura en buena parte de los países de nuestro entorno pero oculta su régimen jurídico, ya que en algunos casos, como Italia, se exigen los mismos requisitos que para la reforma constitucional.

Y es que, como ya he insistido reiteradamente, aquí no se trata de la constitucionalidad de la amnistía como figura jurídica, sino de esta proposición de ley de amnistía que nace, presuntamente, viciada de nulidad por la investidura presidencial de la que trae causa.

1.2.- Señala, como uno de los motivos, la utilidad social, digna de la más alta consideración, salvo que ese motivo blanquee el interés individual; en todo caso los hechos sugieren, presuntamente, que esta proposición de ley persigue y es consecuencia de la utilidad particular o individual que no es otra que la investidura presidencial.

Debe detenerse el lector en la lectura de este precepto del CcE, art. 1282: Para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de estos, coetáneos y posteriores al contrato.

1.3.- Habla de integración de las distintas sensibilidades políticas y asi incurre en contradicción pues los hechos atestiguan que no se ha perseguido el consenso.

1. B) Critica positiva:

1.4.- Me parece correcta la doctrina que mantiene, fundada en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, sobre el principio de igualdad que, a mi juicio, la ley que lo propone no lo vulnera aun reconociendo que la opinión mayoritaria es la contraria.

1.5.- La referencia que hace a la sentencia del TC 31/2010, Estatuto de Cataluña, es susceptible de distintas opiniones que no es el caso traer a colación ahora, por ello solo me limitaré a decir que las Exposiciones de Motivos tienen hoy singular importancia al expresar, en democracia, la voluntad del legislador, teniendo asi un alcance que excede de lo meramente interpretativo.

En los regímenes autocráticos los textos articulados adquirían una autonomía muy significativa.

1.6.- Es acertada la doctrina que mantiene sobre las leyes singulares aunque no apunta su fundamento que está en el CcE. (7).

2.- Texto articulado: No me sugiere objeción alguna, solo decir dos cosas:

2.1.- No aprecio nada grave que atente a la división de poderes. El periodo de suspensión, que no será posible aun referido al Tribunal Constitucional para el supuesto de plantearse cuestión de inconstitucionalidad o recurso de la misma naturaleza (Art. 4.4 sobre alzamiento de medidas cautelares).

La suspensión de la que se pretende sea ley de amnistía solo sería posible, no obstante el precepto citado, si el Tribunal Supremo planteara cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

2.2.- Las dos alusiones que hace a la persona con discapacidad están en consonancia con nuestro Ordenamiento Penal (Art 2 sobre exclusiones y disposición adicional 1ª relativa al perdón de la victima, punto este que exigiría una más profunda reflexión).

2.3.- Es intolerable que la pretendida ley entre el vigor el mismo día de su publicación en el BOE (Disposición final), sin una vacatio legis que permita su estudio en aras de la seguridad jurídica..

Valoración Constitucional: Esta proposición de Ley supone, presuntamente, un fraude de ley pues no “persigue la consecución de un interés general” y si el interés particular de la investidura presidencial; añádase a ello el mercadeo de votos mediante negociaciones cuyo contenido el pueblo soberano ignora, tal vez negociando sobre materias indisponibles que exigirían una reforma constitucional.

Lo expuesto se evidencia al no respetar la oportunidad, el tiempo al que toda norma jurídica debe atender; se regula para las personas en función del tiempo y circunstancias (ejemplo: una legislación de guerra no es requerida su regulación en tiempo de paz).

El hecho mismo de configurarse la amnistía en una proposición de ley y no, como debería haber sido, proyecto de ley, evitando filtros y dictámenes, propicia la sospecha de inconstitucionalidad.

Aquí se evidencia la utilidad de una ley general que regule la amnistía exigiendo proyecto de ley, lo que afectaría a su tramitación, su alcance procesal.

Apunto como fundamento a las opiniones aquí vertidas los arts 1 (Fuentes del derecho), 3 (Interpretación de las normas jurídicas), 6.4. (Fraude de Ley), 1275 y 1276 (Causa) y 1282 (intención de los contratantes, son precisamente esos actos coetáneos y posteriores, lo que permiten sustentar las presunciones que aquí se han sugerido) del CcE.

Asi las cosas esta proposición, si llega a ser ley, es un acto jurídico colectivo nulo por ilicitud de la causa; nulidad, claro está que exigiría recurso o cuestión de inconstitucionalidad.

¿Sería competente el Tribunal Constitucional para declarar la inconstitucionalidad fundado en estos motivos?; y es que una cosa es, permítaseme la expresión, denunciar como se ha gestado esta ley y otra el parto resultante?

 

Este dictamen queda sometido a otro mejor fundado.

Alicante 15 de enero de 2024.

 

Antonio Ripoll Jaén

NOTAS:

1.- Argumento ontológico de San Anselmo.

2.- Moliner, Maria, Diccionario del Uso del Español.

3.- Corominas, Joan, Breve Diccionario Etimológico De la Lengua Castellana.

4.- Vide nota 2.

5- Tal vez pueda reconocerse su origen etimológico en Mnemes, memoria, que con el alfa privativa que le precede es fata de memoria, olvido.

Tiene esto relación con el Notariado, en griego clásico, Mnemon porque, como decían las Partidas, “e de cuyas cartas guarda memoria” (El Protocolo, al que hay que añadir hoy el Protocolo Informático, ya en vigor).

6.- Es de significar que la Constitución del 31 habla indistintamente de las Cortes, el Congreso y el Parlamento. Así salen las cosas cuando se legisla, nada menos que una constitución, teniendo por consejero la prisa que deviene en vértigo.

7.- Vide mi trabajo Jurisprudencia: ¿Por qué? y ¿Para qué?, notariosyregistradoresww.com, donde comento el art. 1 del CcE, hoy, después de muchos años, desaparecido de su indexación en el publicado en dicho blog. En este trabajo, muy de puntillas, se habla de la ley singular bajo la denominación, aunque demasiado tradicional, de privilegio.

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

Merino Escartín, José Félix, “No sin mi voto”, notariosyregistradoresww.com.

ABREVIATURAS

Art. – Articulo

CcE. – Código Civil Español

C – Constitución Española

 

ENLACES:

• Proposición de Ley de Amnistía en el Congreso.
• No sin mi voto. Artículo de septiembre de 2017. José Félix Merino Escartín.
• Nación y nacionalidades. Antonio Ripoll Jaén
• STC 31/2010 sobre la reforma del Estatuto de Cataluña

SECCIÓN OPINIÓN

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